Simulação de Direito Administrativo - Parecer dos Juízes

 

SIMULAÇÃO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

Parecer do Tribunal Administrativo

 

Autores: João Boavida, Joana Marrona e demais membros da comissão da AAFDL, organizadora da manifestação, na qualidade de promotores, por um lado; os estudantes lesados na sua integridade física no decurso dos factos adiante descritos, por outro lado.

Réus: Estado Português e GNR, representados pelo Ministério da Administração Interna. Os agentes de serviço da GNR, Manuel do Bigode e Manuela Compressora.

Objeto: cumprimento dos deveres legais pelos promotores; apreciação da constitucionalidade e da legalidade de um Regulamento Municipal e de uma Resolução do Conselho de Ministros; apreciação da actuação do Município de Lisboa; apreciação da legalidade das medidas de polícia que conduziram alegadamente à frustração da manifestação estudantil e ao ferimento de manifestantes; e pedido de condenação do Estado Português no pagamento de indemnização pelos danos sofridos na integridade física.

Submetida a causa a julgamento, e mostrando-se reunidos os pressupostos processuais de que depende a apreciação do mérito, cumpre ao Tribunal conhecer do objeto do litígio e proferir a competente decisão.

 

I. RELATÓRIO

Vêm os Autores submeter a juízo a apreciação da actuação das autoridades administrativas que, segundo alegam, comprometeu ilegitimamente o exercício do seu direito de manifestação e lesou a sua vida e integridade física.

Os Autores alegam que organizaram, com antecedência, uma manifestação junto da Assembleia da República (GNR) para reivindicar melhores condições de estudo e, em particular, a redução das propinas. O protesto decorria de forma pacífica quando foram abordados pela Guarda Nacional Republicana, a quem mostraram o aviso prévio, escrito e assinado pelos promotores, que tinham enviado à GNR e à Polícia de Segurança Pública (PSP). Tendo-lhes sido dito que o aviso devia ter sido dirigido ao Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, responderam que, mesmo assim, cabia às forças de segurança encaminhá-lo à entidade competente.

Alegam ainda que o exercício do seu direito foi indevidamente limitado por duas normas cuja legalidade e constitucionalidade põem em causa: um Regulamento Municipal que sujeita a manifestação a autorização do Presidente da Câmara Municipal e uma Resolução do Conselho de Ministros com diretrizes sobre o exercício do direito de manifestação.

Por fim, alegam que as forças de segurança usaram a força de forma excessiva, recorrendo a armas de fogo, do que resultaram dois estudantes atingidos (um num braço, outro no tórax e em estado grave), pedindo, por isso, indemnização.

O Estado Português sustenta que a manifestação era ilegal, por não ter sido cumprido o aviso prévio à entidade competente e por não ter sido observada a Resolução do Conselho de Ministros, e que o uso da força foi adequado às circunstâncias, uma vez que os tumultos e o arremesso de pedras começaram antes da abordagem aos organizadores.

Os agentes Manuel do Bigode e Manuela Compressora sustentam que a manifestação era ilegal e que o recurso à força foi adequado às circunstâncias, recordando os agentes feridos em consequência da actuação dos manifestantes. O Município de Lisboa sustenta que nunca recebeu o requerimento inicial, sem o qual não podia ser aberto o procedimento administrativo, pelo que nenhuma responsabilidade lhe pode ser imputada.

O Tribunal é competente em razão da matéria, da hierarquia e do território. As partes gozam de personalidade e capacidade judiciária, são legítimas e mostram-se devidamente representadas. Não há nulidades nem excepções que obstem ao conhecimento do mérito.

Cumpre apreciar o mérito da causa e decidir.

II.  FUNDAMENTAÇÃO

A) Do enquadramento jurídico do direito de manifestação e da alegada frustração desse direito pelos manifestantes

            O direito de manifestação é um direito fundamental, previsto no artigo 45.º da CRP. O professor Sérvulo Correia diz-nos que a “manifestação é a presença conjura física e voluntária de pessoas num lugar público, agindo pacificamente e sem armas, com o propósito de expressar e comum uma finalidade ou sentimento.” ([1]). Distingue-se, por tanto, de outros ajuntamentos, como concertos ou eventos desportivos, pelo seu propósito comunicativo.

 

            Em coerência com a natureza de direito, liberdade e garantia, o direito de manifestação goza do regime reforçado decorrente dos artigos 17.º e 18.º da CRP: aplicabilidade directa, vinculação das entidades públicas e privadas e, sobretudo, sujeição de qualquer restrição a reserva de ato legislativo (artigo 165.°, n.º 1, alínea b), da CRP).

 

Sendo o direito de manifestação um direito, liberdade e garantia, qualquer lei que o regule pode revestir carácter restritivo, mas apenas como ultima ratio. Ao consagrar limitações a um direito constitucionalmente garantido, a lei deve começar por delimitar o seu âmbito de aplicação, prevendo que apenas se aplica a manifestações em lugares públicos ou abertos ao público, como explicitado no artigo 1.º do DL 406/74.

 

De acordo com o artigo 2.º do Decreto-Lei 406/74 de 29 de agosto ([2]), deve ser enviado um aviso prévio por escrito, com dois úteis de antecedência. O aviso para a manifestação em apreço deveria ter sido enviado ao presidente da Câmara Municipal de Lisboa. Apesar de tal aviso não ter sido enviado ao órgão correto, tendo sido enviado à GNR e PSP, será discutido infra se haveria um dever de remessa destas mesmas autoridades.

 

            Mesmo que não se considerasse que teriam um aviso válido, de acordo com o artigo 45.º da CRP, não há necessidade de qualquer autorização para proceder a este direito. Assim, a manifestação não depende de qualquer ato permissivo da Administração para ser legitimamente exercida e o aviso prévio não é constitutivo do direito de manifestação, a sua razão de ser limitando-se a permitir às autoridades de tomar as providências necessárias à realização da manifestação com toda a segurança.

 

Ainda poderia ser levantada a questão da manifestação ser realizada junto da Assembleia da República. No artigo 13.º do DL 406/74, elucida-nos que as autoridades podem impedir que se realizem manifestações em lugares públicos situados a menos de 100 metros de sedes de órgãos de soberania, podendo os manifestantes estar, por tanto, a incumprir os 100 metros. Não havendo matéria de facto que nos clarifique sobre esta questão, vale apenas mencionar esta possibilidade.

 

Neste sentido, e como tem densificado o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, a restrição só é admissível quando necessária, numa sociedade democrática, à salvaguarda de interesses da vida estadual — como a segurança nacional e a segurança pública —, da vida social — como a ordem pública — ou dos direitos de outrem.

 

Importa convocar a propósito de dois casos de jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem. No primeiro, Bukta e Outros c. Hungria, de 2007, e apesar de a lei húngara exigir a comunicação prévia do exercício do direito de manifestação — e de, por força do incumprimento de tal requisito, as autoridades policiais haverem interrompido a manifestação —, o Tribunal de Estrasburgo considerou estar-se perante circunstâncias especiais, decorrentes de um acontecimento político que exigia o exercício imediato do direito, sob pena de este perder a sua utilidade. Nestes termos, a interrupção da manifestação constituiu uma restrição desproporcionada ao exercício do direito. No segundo, Sergey Kuznetsov c. Rússia, de 2008, estava em causa a realização de um piquete em frente a um tribunal, destinado a chamar a atenção para violações do direito de acesso aos tribunais. Embora a lei russa exigisse a comunicação com dez dias de antecedência e o cidadão apenas a tivesse feito com oito dias, o Tribunal considerou tratar-se de uma violação meramente formal de um prazo, que não havia impedido as autoridades de prepararem o evento, dando, por isso, razão ao cidadão.

 

Na primeira abordagem das Forças de segurança aos manifestantes, estes apenas pedem que lhes seja mostrado o comprovativo de receção de aviso prévio e que a manifestação seja prosseguida com toda a calma e urbanidade devidas. Compreende-se, portanto, que, nesta primeira abordagem, as Forças de segurança em nada frustraram o direito de manifestação, como fora alegado pelos manifestantes. Assim, a abordagem inicial das forças de segurança é lícita.

 

Daqui decorre uma conclusão estruturante: tratando-se de uma liberdade inserida no cerne do regime democrático, o direito de manifestação é insusceptível de compressão por via meramente regulamentar — conclusão que adiante se desenvolverá a propósito do regulamento municipal e da Resolução do Conselho de Ministros.

 

 

B) Da Resolução do Conselho de Ministros e Regulamento Municipal

 

1. Recusa-se a aplicação, por  inconstitucionalidade orgânica e material, bem como por ilegalidade, vistos o art. 45° da Constituição e o Decreto-Lei n°. 406/74 de 29 de agosto, da norma regulamentar municipal que sujeita materialmente o exercício do direito de manifestação a autorização do Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, bem como da Resolução do Conselho de Ministros invocada, na parte em que pretende impor restrições materiais ao exercício do direito de manifestação, ao abrigo do artigo 204.º da Constituição, com efeitos no presente processo.

Parte-se, portanto, da conclusão de que a Resolução do Conselho de Ministros é, efetivamente, um regulamento, para efeitos do art.135º  e ss. do CPA. É sabido que o Governo, nos termos dos arts.199º c) da CRP e 138º do CPA tem competência regulamentar. Nem todas as resoluções do Conselho de Ministros, no entanto, são regulamentos; só o serão aquelas que tenham conteúdo normativo (135º e 138º/3 b) CPA). Embora contemplando “diretrizes”, esta resolução obrigava os organizadores da manifestação da tomada de medidas de precaução, antes e durante toda a duração do evento, o que não seria possível se tivessem caráter meramente recomendatório.

Também as autarquias, como é sabido, dispõem de poder regulamentar (241º CRP).

 

Com efeito, ambas as normas regulamentares consagram uma restrição de conteúdo inovatório a uma norma sujeita a enquadramento sistemático nos direitos, liberdades e garantias, sujeita a reserva de densificação por ato legislativo, como já afirmado, sendo, por isso, inconstitucionais, nos termos dos arts.165º/1 b) e 18º/2 CRP. Ademais, verifica-se uma ilegalidade de normas do regulamento municipal, contrariando o art.1º/1 do DL anteriormente mencionado, porquanto exigem uma autorização para o exercício do direito de manifestação, o que as torna inválidas (art. 143°/1 e 144°/1 CPA).

Por outro lado, conclui-se que, ainda assim, tinham Manuel do Bigode e Manuela Compressora o dever de aplicar os referidos regulamentos, em especial o Regulamento Municipal, que vedaria o exercício do direito de manifestação. Com efeito, o ordenamento acolhe o princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos, plasmado no art.142º/2 do CPA, que impõe o dever de aplicação de normas regulamentares inválidas. Enquanto que uma parte da doutrina vislumbra neste um princípio tendencialmente absoluto, que enfaticamente afastaria uma faculdade de recusa de aplicação, há na doutrina quem defenda que este princípio se deveria enquadrar num conflito de princípios constitucionais; em todo o caso, prevalecerá sempre o dever de aplicar a normatividade inválida. Assim, como defende o Prof. Paulo Otero[3], entende-se implicar o referido princípio a insuscetibilidade de serem Manuel do Bigode e Manuela Compressora responsáveis civil e disciplinarmente por violarem um direito à manifestação dos autores, nem sequer consideramos serem as entidades da Administração em que se inserem suscetíveis a tal. Como refere o Prof. Rui Medeiros: “quando a ilegalidade provém da aplicação da norma diretamente aplicável ao caso, nos casos em que a norma aplicada seja ilegal ou inconstitucional e, em face das circunstâncias concretas, não fosse exigível ao titular do órgão conhecer da desconformidade da normação aplicada com normação prevalecente [...] não se vê por que razão a presunção de culpa leve não pode ser afastada”[4]. Considerando ser esta a situação presente, bem como não sendo suscetível de ser subsumida a situações de responsabilidade independente de culpa, pelo que, quanto a este aspecto em concreto, se afasta a responsabilização das entidades referidas.

C) Do dever de remessa e da posição do Município de Lisboa

 

            Para aferir se existe dever de remessa nos termos do art 41º do CPA, ou seja, que a GNR ou PSP deviam ter enviado o aviso prévio recebido pelos particulares para o órgão competente para o receber (Presidente da CML), há que entender se estamos perante um procedimento de ato administrativo.

 

Parece proceder o entendimento de que o recibo comprovativo de receção do aviso prévio, a emitir pelas entidade competente nos termos do art. 3º do D.L. 406/744 de 29 de agosto, se enquadra no âmbito das simples declarações. As simples declarações são atos auxiliares pelos quais um órgão ou agente da Administração exprime oficialmente o conhecimento que tem de certos factos ou situações.[5]

 

Esta declaração enquadra-se nos atos instrumentais, que embora não envolvam uma decisão de autoridade são auxiliares a atos decisórios. Ou seja, os atos instrumentais funcionam influenciando sempre a operatividade de outros atos, limitando-se mesmo por vezes a reconhecer a validade de factos ou situações que já existiram: dá-se uma deslocação de conhecimento.[6]

 

O comprovativo de receção do aviso prévio é um ato instrumental no sentido em que, apesar de conter inovação jurídica mínima, produz efeitos condicionantes no que toca ao reconhecimento oficioso da manifestação. Por outro lado, este comprovativo permite ainda aos particulares assegurarem-se de que as forças de segurança conhecem o evento e garantirão que decorre em condições de segurança e tranquilidade (art. 5º do DL 406/477 e 45º, 237º nº3 e 272º da CRP).

 

Entendendo que estamos no âmbito do procedimento do ato administrativo (Capítulo II do CPA), releva a menção do art. 107º do CPA, que abrange o disposto quanto a requerimentos a outros escritos apresentados pelos particulares interessados, como é o caso do aviso prévio dos manifestantes.

 

É depois por via do art 109º nº2 do CPA que todos os documentos mencionados na secção dos requerimentos são visados pelo dever de remessa.

 

O direito de apresentação de um pedido ou requerimento a órgão incompetente é uma das mais relevantes garantias dos particulares de que dispõe o ordenamento jurídico-administrativo ([7]). Perante correspondência indevidamente entregue pelo particular, a Administração tem o dever de o remeter ao órgão ou serviço competente para a sua apreciação.

 

Os limites a este direito não abundam, mas são de analisar. Em suma, o particular não pode agir tendo em vista apenas a conveniência que obtenha em virtude do atraso na resposta da Administração. Caso o particular aja com fim de induzir um expediente dilatório e desnecessário, à luz do princípio da cooperação procedimental do artigo 60.º do CPA, poderia mesmo configurar-se a figura do abuso de direito ([8]). Na análise dos pressupostos desta figura, há que entender se era do conhecimento do particular (autores) qual a estrutura da Administração competente para averiguar a questão interposta.

 

            Será inconcebível que tenham sido violados os limites da boa-fé, pois o que sucede é um erro perfeitamente desculpável (embora nem se exigisse que o fosse, como já mencionado) por parte dos autores, sem que se exerça qualquer posição jurídica através de dolo, que à luz do Direito Administrativo se entende como violação maliciosa do Direito em prol de obtenção de uma vantagem ilícita ([9]). Vale a pena recordar que os autores tiveram a diligência de enviar o aviso de manifestação a duas entidades: GNR e PSP, demonstrando que empregaram a diligência que lhes é exigível.

 

Acresce que nem por isso se viram violados os bons costumes ou o fim social ou económico do Direito, pois o fim último do Direito Administrativo será a subordinação à legalidade e seus princípios orientadores, sendo de especial relevo o interesse público constante do artigo 266.º n.º 1 da CRP.

 

É de observar que parece estar subjacente ao artigo 41.º do CPA uma lógica de desburocratização e simplificação dos processos imposta pelos artigos 267.º n.º1 da CRP e 5.º n.º 2 do CPA. Visa-se garantir que os particulares obtêm os resultados visados de forma mais rápida possível em comunicação com as estruturas administrativas. 

 

Considerando a teleologia do preceito de imputar o ónus de conhecimento da estrutura administrativa à própria Administração, e de não impor que o próprio particular tenha de conhecer o complexo sistema de competências e hierarquias a ela inerentes, terá de se entender que o erro do particular, desculpável ou não, dá aso à proibição do órgão administrativo ([10]).

 

Por outro lado, sendo o artigo 41.º do CPA destinado a garantir um clima de confiança, seria redutor desta tutela que a Administração incumprisse o seu dever de remessa, uma vez que parece evidente que os particulares autores contam com um clima de previsibilidade, e com a efetividade da garantia concedida pelo preceito.

 

Conclui-se que o incumprimento do dever de remessa dá azo à responsabilidade por ato ilícito, nos termos do artigo 7.º do RRCEE.

E) Da ilicitude do uso da força pelas forças de segurança da GNR

Declara-se a ilicitude da actuação das forças de segurança da GNR, por violação grave e manifesta do princípio da proporcionalidade no uso da força, na vertente da necessidade, vistos os art. 266°, n° 2, 272° da CRP, os art. n° 7 e 178° do CPA, bem como o Decreto-Lei 406/74 de 29 de agosto e o Decreto-Lei 457/99 de 5 de novembro que rege a utilização das armas de fogo pelas forças de segurança, em especial o preâmbulo e o art. 2° do diploma.

A actuação das forças de segurança há-de ser apreciada à luz do princípio da proporcionalidade, nas suas projecções constitucionais e legais: o artigo 266.º, n.º 2, da CRP, o artigo 272.º, n.°2  da CRP, e artigos 7.º e 178° do Código do Procedimento Administrativo. Dispõe com particular relevo o artigo 270.º da Constituição que as restrições ao exercício do direito de manifestação só podem ser estabelecidas na estrita medida das exigências próprias das funções de segurança; e o artigo 272.º, n.º 2, que as medidas de polícia não devem ser utilizadas para além do estritamente necessário. Acrescenta o preâmbulo e o art. 2° do Decreto-Lei 457/99 de 5 de novembro a “necessidade de salvaguardar a vida humana até ao extremo possível, através da concretização de exigências acrescidas e mais restritivas, de recurso a armas de fogo contra pessoas”.

O princípio da proporcionalidade, ou proibição do excesso, constitui uma fronteira interna da discricionariedade administrativa (art. 178° CPA): impõe a todos os órgãos e agentes públicos uma atuação adequada à prossecução do interesse público e que lese o menos possível os direitos dos particulares. As decisões dos poderes públicos não devem exceder o estritamente necessário para a realização do interesse público. Uma medida concreta que não seja, simultaneamente, adequada, necessária e equilibrada em relação ao fim visado é ilegal, por desrespeito do princípio da proporcionalidade, sendo a actividade do Estado sempre limitada quanto aos fins e quanto à intensidade. Em suma, a atividade administrativa deve ser proporcional, adequada e necessária. Enquanto padrão da atuação administrativa, este princípio constitui uma manifestação essencial do princípio do Estado de Direito (artigo 2.º da CRP), funcionando como instrumento de limitação do poder e de realização do Estado de Direito.

O direito de polícia, por sua vez, é direito administrativo especial. Enquanto parte da Administração Pública, as autoridades e os agentes policiais estão igualmente subordinados à Constituição e à lei (artigo 266.º, n.º 2, da CRP); a polícia não corresponde a um poder autónomo. As actuações policiais correspondentes a medidas de polícia estão sujeitas ao regime do artigo 272.º, n.º 2, da Constituição, em particular à exigência de tipicidade legal; e todas as actuações policiais, sejam actos administrativos, sejam operações materiais, estão subordinadas aos princípios gerais da actividade administrativa (artigo 266.º da Constituição).

A função da polícia é defender a legalidade democrática (artigo 272.º, n.º 1, da Constituição). As situações de perigo que as atividades de polícia devem neutralizar são aquelas que, ao porem em causa a legalidade, lesam os interesses por ela protegidos. As actuações de polícia visam por isso, e antes de mais, prevenir e pôr termo a perturbações, ou seja, fazer cessar a produção de danos, correspondendo à adopção de medidas destinadas a reagir a situações de perigo, situações em que, nada se fazendo, bens protegidos pelo ordenamento jurídico serão possivelmente danificados.

Por outro lado, o art 272.º n.º3 circunscreve a função policial à prevenção de crimes. Como a sanção criminal se institui por procedimento justo, de acordo com as normas pertinentes, não cabe à função policial mais do que a vigilância sem perturbar os direitos fundamentais dos cidadãos ([11]).

O perigo, cuja prevenção constitui a essência da atividade administrativa policial, é a ameaça objetiva de lesão imediata de bens jurídicos por condutas individuais ilegais particularmente susceptíveis de a gerar numa situação concreta (Sérvulo Correia, O Direito de Manifestação. Âmbito de Protecção e Restrições, Coimbra, 2006, p. 98); trata-se, portanto, da probabilidade de ocorrência de um dano real em certo bem jurídico.

Importa, então, com este enquadramento, apreciar a proporcionalidade da actuação policial à luz dos três subprincípios (adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito)[12], vertentes que obedecem a uma ordem de precedência fixada pelo Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 632/2008[13].

Quanto à adequação, exige-se uma relação de causalidade razoável entre o meio e o fim. Em abstracto, essa causalidade existe: pode considerar-se adequado o uso de armas de fogo para neutralizar uma ameaça. Este primeiro crivo mostra-se, pois, satisfeito.

Quanto à necessidade, importa indagar se existem meios menos lesivos face ao perigo existente. Recorda-se aqui que estava em causa a situação de manifestantes atirarem pedras às forças de segurança. E a resposta é afirmativa: existiam, seguramente, meios menos lesivos que pudessem travar os arremessadores de pedras. Desde logo, a actuação poderia ter começado por uma ordem de dispersão, com um primeiro e um segundo aviso; e, em caso de desobediência, poderiam ter sido acionados o gás lacrimogêneo, os bastões, os escudos, a contenção física ou os canhões de água, por exemplo. Vários meios podiam ter sido mobilizados num contexto de desordem pública e de desobediência, todos eles idóneos e menos lesivos. À partida, falha, portanto, o crivo da necessidade.

Ainda que assim não fosse, e supondo que o critério da necessidade se mostrasse satisfeito, cumpriria avaliar o critério da proporcionalidade em sentido estrito (ou critério do equilíbrio).

Quanto à proporcionalidade em sentido estrito, ou equilíbrio, cumpre perguntar se o benefício (ou seja, neutralizar os arremessadores de pedras) justificava o sacrifício (neste caso, disparar sobre jovens, com o risco de os ferir gravemente ou até de os matar). Manifestamente respondemos pela negativa: a desproporção é gritante. O uso de armas de fogo deve constituir a ultima ratio, reservado a situações de perigo iminente para a vida dos próprios agentes ou de terceiros. Acresce que a razão de ser do aviso de manifestação é justamente a de permitir aos poderes públicos pôr em ação todos os meios necessários para garantir a segurança da manifestação (art. 7.º do D-L n°. 406/74); pelo que, no caso vertente, o uso da força, além de desproporcionado, entra em contradição frontal com a própria missão das forças de segurança no contexto de manifestações. A graduação da resposta impunha-se: mesmo uma ordem de dispersão não pode sequer ser feita por meios coercivos, e muito menos com recurso a armas de fogo, a não ser em resposta a um ataque por armas da mesma natureza. Para a Constituição, a segurança não é um valor absoluto: a propósito das funções de polícia, o artigo 272.º, n.º 1, coloca a par a garantia da segurança e a garantia dos direitos dos cidadãos, num quadro de defesa da legalidade.

Além disso, na perspectiva do Tribunal Constitucional seguida por Jorge Miranda ([14]), surge associado à proporcionalidade em sentido estrito o critério da razoabilidade (art. 266.°, n.° 2 da CRP e art. 8.° do CPA), aferido pelas consequências na esfera pessoal de quem é afectado: a questão não está apenas na adequação da gravidade do sacrifício imposto à importância dos fins prosseguidos, mas na circunstância de ocorrer uma afectação inadmissível e intolerável do ponto de vista de quem a sofre, por razões atinentes à sua subjectividade.

Pode, assim, concluir-se por um uso desproporcionado e ilícito da força pelos agentes da GNR, para efeitos de responsabilidade civil.

 

F) Da responsabilidade civil do Estado por facto ilícito

 

Em relação à responsabilidade extracontratual do Estado importa considerar a Lei 67/2007, de 31 de dezembro, que consagra o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas. Aplicando-se o artigo 1.º deste regime.

 

Em concreto, trata-se da responsabilidade civil por danos decorrentes do exercício da função administrativa da Secção I da Lei 67/2007 que trata da responsabilidade por facto ilícito. Assim, importa considerar os artigos 1.°/1, 7.º, 8.º, da Lei 67/2007, e o  artigo  22.º,  271.°, n.°1 e  271.°, n.° 4 CRP quanto ao direito de regresso.

 

No que toca ao dever de remessa, entende-se que existe uma omissão ilícita no exercício da função administrativa, acabando por resultar num dano atribuído ao funcionamento anormal do serviço, pelo que se enquadra o caso no art. 7.º n.º 3 do CPA. Os particulares não têm reconhecido o aviso prévio, que legitima a realização da manifestação. Este dano é inimputável a um agente concreto, uma vez que não é explícito quem, no seio da GNR e PSP, teria o dever de remeter o aviso prévio de manifestação a órgão competente. Nos termos do n.º 4 do mesmo artigo, será evidente que a Administração não atendeu aos padrões mínimos de resultado impostos pelo art. 41.º do CPA para garantir o funcionamento normal do serviço ou a prevenção dos danos causados aos particulares. A responsabilidade exclusiva do Estado por funcionamento anormal do serviço tem o intuito próprio de assegurar que os particulares não suportam danos que não teriam de suportar se o serviço funcionasse regularmente. Embora não exista uma culpa ética e psicológica do agente, o funcionamento defeituoso do serviço dá azo a uma ampliação da ilicitude. Ou seja, admite-se a responsabilização do Estado por simples elemento objetivo que causa um dano que a Administração Pública deve reparar, porque ele envolve a frustração de um resultado ([15]).

 

O Artigo 7.º e artigo 8.º da Lei 67/2007 tratam, respectivamente, da responsabilidade exclusiva da Administração Pública (por danos que resultem de ações ou omissões ilícitas, cometidas com culpa leve) ou, no artigo 8.º/1 e 2 da responsabilidade pessoal dos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes (para o caso de terem atuado com dolo ou culpa grave), mas fazendo sempre funcionar aqui a responsabilidade solidária da pessoa coletiva pública, embora com a possibilidade de esta exercer o direito de regresso nos termos do artigo 8º/3 do mesmo regime, excluindo deste modo, qualquer responsabilidade exclusiva do funcionário.

 

Quanto ao uso da força desproporcional por parte dos agentes de segurança, parece poder aplicar-se o artigo 8.º/1 e 2 da Lei 67/2007 que trata do dolo ou culpa grave. O dolo tem lugar quando o autor do dano agiu intencionalmente, distinguindo-se o dolo direto do eventual. A culpa em sentido estrito consiste na omissão da diligência exigível, falando-se em culpa consciente ou inconsciente. Parece-nos que no caso teríamos culpa consciente. O agente podia prever que o dano ocorresse, mas atuou levianamente na esperança de que ele não se produzisse.

 

 Quanto à culpa lata, leve e levíssima, a culpa lata corresponde à negligência grosseira, intolerável, em que só uma pessoa extremamente desleixada poderia incorrer; a culpa leve é aquela em que não teria incorrido um homem de diligência média que agisse como um bonus pater famílias; e a culpa levíssima é aquela em que só as pessoas dotadas de excecional atenção e cuidado poderiam ter evitado.

 

A graduação da negligência ou mera culpa em função da sua gravidade, nos termos expostos é relevante para efeito da fixação do montante da indemnização quando se torne necessário fixar equitativamente a indemnização com base no grau de culpa do agente (art. 494.º CC) ou quando forem vários os responsáveis, caso em que o direito de regresso entre eles se estabelece na medida das respetivas culpas e das consequências que delas advierem (art. 497.º/2 CC). Ou quando haja culpa do lesado, o que determina que a indemnização deva ser totalmente concedida, reduzida ou excluída, de acordo com a gravidade das culpas de ambas as partes. (4.º Lei 67/2007 e 570.º/1 CC).

 

 O artigo 7.º/1º e 8.º da Lei 67/2007 ao fazerem apelo aos conceitos de culpa leve e culpa grave para enquadrarem as situações em que há lugar à responsabilidade exclusiva ou há  responsabilidade solidária do Estado e das demais pessoas coletivas públicas, aponta um novo critério legal em que a graduação da culpa pode ter um reflexo jurídico na definição do direito, neste caso, não para determinar o montante da indemnização como sucede nas hipóteses legais anteriores descritas, mas para verificar se a ação poderá ser dirigida apenas contra a Administração Pública ou também contra o funcionário a quem seja imputada a prática do ato lesivo e ainda para efeito de definir se encontram preenchidos os pressupostos do direito de regresso por parte da Administração Pública.

 

Em qualquer caso, a ação poderá ser proposta sempre contra a entidade pública, visto que esta é solidariamente responsável pelos prejuízos indemnizáveis, mesmo em caso de dolo ou culpa grave do funcionário. Porém se o demandante configurar a causa de pedir como sendo constituída por uma conduta suscetível de implicar culpa leve do funcionário, a ação terá de ser intentada apenas contra a pessoa coletiva pública, dado que não se verifica, por força do artigo 7.º, uma situação de litisconsórcio voluntário.

 

Só quando se invoque dolo ou culpa grave é que o autor poderá satisfazer o seu crédito acionando individualmente a Administração ou o agente diretamente responsável ou ambos conjuntamente, segundo o regime da solidariedade passiva ([16]).

 

Neste sentido, considera-se que os agentes agiram com culpa grave, verifica-se nexo de causalidade, facto voluntário, e ilicitude sendo estes responsáveis nos termos do artigo 8.º/1 da Lei 67/2007 pelos danos causados aos manifestantes e devedores de uma indemnização aos lesados (art. 3° da Lei  67/2007) . No entanto, não deixa de haver culpa do lesado, neste caso, dos manifestantes, por terem agredido os agentes de segurança com pedras nos termos do artigo 4.º da Lei 67/2007. Tendo a indemnização que ser fixada equitativamente.

 

III. DECISÃO

 

Nestes termos, e pelos fundamentos expostos, julga-se a acção parcialmente procedente e, em consequência:

  1. Declara-se a licitude da atuação das forças de segurança na primeira abordagem aos manifestantes quando se limitam a solicitar o comprovativo de recepção do aviso prévio conforma à Lei (art. 2.°, n.°1, 2 e 3 do D-L n.° 406/74) e a relembrar que a manifestação deveria decorrer com calma e urbanidade, e pelo menos distante de 100 metros da Assembleia da República (art. 13.° do Decreto-Lei n.° 406/74 de 29 de agosto).

 

  1. Declara-se cumprido pelos Autores o dever de aviso prévio previsto no Decreto-Lei n.º 406/74, de 29 de Agosto, sendo a falta de recepção do requerimento pelo Município de Lisboa imputável à própria Administração por incumprimento do dever de remessa previsto no art. 41.° CPA; Declare-se adicionalmente que, mesmo ilícita, a manifestação teria direito à proteção do Estado, recaindo sobre as autoridades o dever de tomar as providências necessárias para permitir o livre exercício do direito por parte dos manifestantes e em condições de segurança.

 

  1. Recusa-se a aplicação, por  inconstitucionalidade orgânica e material e por ilegalidade, vistos o art. 45.° da Constituição e o Decreto-Lei n° 406/74 de 29 de agosto e os art. 165°/1, alínea b) e 18°/2 e /3 da CRP, da norma regulamentar municipal que sujeita materialmente o exercício do direito de manifestação a autorização do Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, ao abrigo do artigo 204.º da Constituição, com efeitos no presente processo;

 

  1. Recusa-se a aplicação, ao abrigo do artigo 204.º da Constituição, da Resolução do Conselho de Ministros invocada, na parte em que pretende impor restrições materiais ao exercício do direito de manifestação, vistos o art. 45.° da Constituição e o Decreto-Lei n° 406/74 de 29 de agosto e os art. 165°/1, alínea b) e 18°/2 e /3 da CRP, com efeitos no presente processo;

 

  1. Declara-se a ilicitude da actuação das forças de segurança da GNR, por violação grave e manifesta do princípio da proporcionalidade no uso da força, na vertente da necessidade, vistos os art. 266°, n° 2, 272° da CRP, o art. n° 7 do CPA, bem como o Decreto-Lei 406/74 de 29 de agosto e o Decreto-Lei 457/99 de 5 de novembro;

 

  1. Absolve-se o Município de Lisboa, por não se ter apurado actuação ilícita autónoma a si imputável quanto ao enquadramento a ao dever de protecção do exercício do direito de manifestação no caso em apreço, tal como previstos no Decreto-Lei n.° 406/74 de 29 de agosto; 

 

  1. Condena-se o Estado Português, solidariamente com os agentes Manuel do Bigode e Manuela Compressora, no pagamento de indemnização aos estudantes lesados pelos danos sofridos na sua integridade física,  atenta a culpa grave com que os agentes atuaram, mas com ponderação da culpa do lesado (artigo 8.º, n.º 1 e 2, do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas);

 

  1. Reconhece-se ao Estado Português o direito de regresso contra os agentes Manuel do Bigode e Manuela Compressora, nos termos do artigo 8.º, n.º 3, do mesmo Regime;

 

Custas pelos Réus na proporção do respectivo vencimento (artigo 527.º do Código de Processo Civil, aplicável ex vi do artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).

Registe e notifique.

Os Juízes:

Beatriz Grácio

Guadalupe Matos

Maria Luísa Martins

Sílvia Prévot

Tiago Silva

 

Lisboa, dia 27 de maio de 2026.

 

 

 

 

 

 

 

Bibliografia

 

  1. AROSO DE ALMEIDA, M. (2013). Responsabilidade civil por danos decorrentes do exercício da função administrativa in Comentário ao Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas  (pp. 219–220). Universidade Católica de Lisboa;

 

  1. CADILHA, Carlos Alberto Fernandes (2011). Regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas anotado (2.ª ed., pp. 138–145). Coimbra Editora;

 

  1. CALADO, D. (2023) Questões de Competência no CPA in Comentários ao Código do Procedimento Administrativo, Vol. I, 5.ª ed., (p. 494) Lisboa: AAFDL;

 

  1. CALADO, D. (2023) Questões de Competência no CPA  in Comentários ao Código do Procedimento Administrativo, Vol. I, 5.ª ed., (p. 495)  Lisboa: AAFDL;

 

  1. CANOTILHO, J.J. Gomes, & MOREIRA, Vital. Constituição da República Portuguesa Anotada (p.861);

 

  1. CORREIA, José Manuel Sérvulo (2006). O Direito de Manifestação: Âmbito de Protecção e Restrições (p. 59). Almedina;

 

  1. FREITAS DO AMARAL, D. (2018) Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 4.º Edição (p.250). Almedina;

 

  1. MEDEIROS Rui (2012) «Artigo 10.º», in Comentário ao Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, Rui Medeiros (org.), (p.282). Lisboa, UCP Editora;

 

  1.  OTERO, P. (2016) Direito do Procedimento Administrativo, Vol. I (pp. 212-215). Almedina;

 

  1. OTERO, P. (2016) Direito do Procedimento Administrativo, Vol. I (p. 494). Almedina;

 

  1. OTERO, Paulo (2003) Legalidade e Administração Pública : O Sentido da Vinculação Administrativa à Juridicidade;; (p.709 e 710) Coimbra: Almedina; 2003.

 


[1] CORREIA, José Manuel Sérvulo (2006). O Direito de Manifestação: Âmbito de Protecção e Restrições (p. 59). Almedina;

[2] que rege o exercício do direito de manifestação.

[3] OTERO, Paulo (2003) Legalidade e Administração Pública : O Sentido da Vinculação Administrativa à Juridicidade; (p.709 e 710). Coimbra: Almedina;

[4] MEDEIROS Rui (2012) «Artigo 10.º», in Comentário ao Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, Rui Medeiros (org.), (p.282). Lisboa, UCP Editora;

[5] FREITAS DO AMARAL, D. (2018) Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 4.º Edição (p.250). Almedina;

[6] FREITAS DO AMARAL, D. (2018) Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 4.º Edição (p.250). Almedina;

[7] CALADO, D. (2023) Questões de Competência no CPA in Comentários ao Código do Procedimento Administrativo, Vol. I, 5.ª ed., (p. 494) Lisboa: AAFDL;

[8] CALADO, D. (2023) Questões de Competência no CPA in Comentários ao Código do Procedimento Administrativo, Vol. I, 5.ª ed., (p. 495) Lisboa: AAFDL;

[9] OTERO, P. (2016) Direito do Procedimento Administrativo, Vol. I (pp. 212-215). Almedina;

[10] OTERO, P. (2016) Direito do Procedimento Administrativo, Vol. I (p. 494). Almedina;

 

[11] CANOTILHO, J.J. Gomes, & MOREIRA, Vital. Constituição da República Portuguesa Anotada (p.861);

[12]  “O princípio da proporcionalidade desdobra-se em três subprincípios: princípio da adequação (as medidas restritivas de direitos, liberdades e garantias devem revelar-se como um meio para a prossecução dos fins visados, com salvaguarda de outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos); princípio da exigibilidade (essas medidas restritivas têm de ser exigidas para alcançar os fins em vista, por o legislador não dispor de outros meios menos restritivos para alcançar o mesmo desiderato); princípio da justa medida, ou proporcionalidade em sentido estrito (não poderão adoptar-se medidas excessivas, desproporcionadas para alcançar os fins pretendidos)”, in https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20080632.html

[13] “A segunda precisão a acrescentar é relativa à ordem lógica de aplicação dos três subprincípios, que se devem relacionar entre si segundo uma regra de precedência do mais abstracto perante o mais concreto, ou mais próximo (pelo seu conteúdo) da necessária avaliação das circunstâncias específicas do caso da vida que se aprecia. Quer isto dizer, exactamente, o seguinte: o teste da proporcionalidade inicia-se logicamente com o recurso ao subprincípio da adequação. Nele, apenas se afere se um certo meio é, em abstracto e enquanto meio típico, idóneo ou apto para a realização de um certo fim. A formulação de um juízo negativo acerca da adequação prejudica logicamente a necessidade de aplicação dos outros testes. No entanto, se se não concluir pela inadequação típica do meio ao fim, haverá em seguida que recorrer ao exame da exigibilidade, também conhecido por necessidade de escolha do meio mais benigno. É este um exame mais ‘fino’, ou mais próximo das especificidades do caso concreto: através dele se avalia a existência – ou inexistência –, na situação da vida, de várias possibilidades (igualmente idôneas) para a realização do fim pretendido, de forma a que se saiba se, in casu, foi escolhida, como devia, a possibilidade mais benigna ou menos onerosa para os particulares. Caso se chegue à conclusão de que tal não sucedeu – o que é sempre possível, já que pode haver medidas que, embora tidas por adequadas, se não venham a revelar no entanto necessárias ou exigíveis –, fica logicamente prejudicada a inevitabilidade de recurso ao último teste de proporcionalidade”. in https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20080632.html

[14] Ac. TC 413/2014, 30 de maio. Considerando 74.º: “O princípio da razoabilidade surge relacionado com o princípio da proporcionalidade em sentido estrito, e orienta-se para a avaliação da razoabilidade da imposição na perspetiva das suas consequências na esfera pessoal daquele que é afetado. Nesse plano, a questão não se coloca na adequação da gravidade do sacrifício imposto em relação à importância ou premência da realização dos fins prosseguidos, mas na circunstância de ocorrer uma afetação inadmissível ou intolerável do ponto de vista de quem a sofre e por razões atinentes à sua subjetividade. Deste modo, “o controlo da razoabilidade concentra-se na gravidade, qualitativa ou quantitativa, que a medida provoca na esfera do(s) afetado(s), havendo inconstitucionalidade sempre que, independentemente da adequação da relação meio-fim […], os encargos impostos excedem o que é legitimamente tolerável pela liberdade e autonomia pessoal em Estado de Direito. Logo, no controlo da razoabilidade já não é a adequação da relação entre bens que é averiguada, mas sim a razoabilidade da relação entre um dever de direito público e a pessoa do obrigado” (REIS NOVAIS, Os Princípios Constitucionais Estruturantes da República Portuguesa, Coimbra, 2004, págs. 187-189)”;  

[15] AROSO DE ALMEIDA, M. (2013). Responsabilidade civil por danos decorrentes do exercício da função administrativa in Comentário ao Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas  (pp. 219–220). Universidade Católica de Lisboa.

[16] CADILHA, Carlos Alberto Fernandes (2011). Regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas anotado (2.ª ed., pp. 138–145). Coimbra Editora;

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