Enquadramento Doutrinário do Princípio da Legalidade

 Princípio da Legalidade

Daniela Soares; Nºaluno:71554

 

O princípio da legalidade constitui um dos princípios fundamentais do Direito Administrativo. A Administração Pública existe e atua para prosseguir o interesse público, sendo este o seu objetivo, o seu guia e a razão da sua existência. No entanto, a prossecução do interesse público não pode ocorrer de forma arbitrária. A Administração Pública deve sempre atuar com observância da lei e dos princípios jurídicos aplicáveis. Assim, diz-se que a Administração Pública tem de prosseguir o interesse público em obediência à lei, o que corresponde ao chamado princípio da legalidade.

Este princípio encontra consagração constitucional no artigo 266.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa, que estabelece que os órgãos e agentes da Administração Pública estão subordinados à Constituição e à lei. Para além disso, encontra também consagração no artigo 3.º, n.º 1 do Código do Procedimento Administrativo, segundo o qual os órgãos da Administração Pública devem atuar em obediência à lei e ao direito.

Tradicionalmente, o princípio da legalidade era definido pelo Professor Marcelo Caetano nos seguintes termos: nenhum órgão ou agente da Administração Pública tem a faculdade de praticar atos que possam contender com interesses alheios se não em virtude de uma norma geral anterior. Nesta formulação tradicional, o princípio da legalidade aparecia sobretudo como uma proibição. Ou seja, traduzia-se na proibição de a Administração Pública lesar direitos ou interesses dos particulares sem base numa norma legal. Assim, o princípio da legalidade era visto essencialmente como um limite à atuação administrativa e como uma garantia dos particulares contra a atuação arbitrária da Administração.

A doutrina mais recente passou, contudo, a compreender o princípio da legalidade de uma forma mais ampla. Segundo esta conceção, os órgãos e agentes da Administração Pública apenas podem agir com fundamento na lei e dentro dos limites por ela estabelecidos. Entre a conceção tradicional e a conceção moderna existem algumas diferenças fundamentais. Em primeiro lugar, o princípio da legalidade passa a ser formulado de forma positiva e não apenas negativa. Isto significa que já não se limita a indicar aquilo que a Administração está proibida de fazer, mas passa a indicar também aquilo que a Administração pode ou deve fazer com fundamento na lei. Em segundo lugar, o princípio da legalidade deixa de se aplicar apenas às situações em que possam ser lesados direitos ou interesses dos particulares e passa a abranger todos os aspetos da atividade administrativa. Ou seja, visa também assegurar a prossecução do interesse público e a conformidade da atuação administrativa com o ordenamento jurídico. Em terceiro lugar, a lei deixa de ser vista apenas como um limite à atuação administrativa e passa a ser também o fundamento dessa atuação. Isto significa que não existe um poder livre da Administração para fazer tudo aquilo que a lei não proíba. Pelo contrário, a Administração apenas pode fazer aquilo que a lei lhe permite fazer.

Neste sentido, afirma-se que, no Direito Administrativo, não vigora o princípio da liberdade, segundo o qual pode fazer-se tudo aquilo que a lei não proíbe. Pelo contrário, vigora o princípio da competência, segundo o qual apenas pode fazer-se aquilo que a lei permite. Tudo aquilo que não estiver autorizado pela lei considera-se proibido. Como refere o Professor Orlando de Carvalho, pode dizer-se que a atividade administrativa jamais é produto de uma faculdade permissiva, sendo sempre e apenas produto de uma faculdade conferida. A passagem da conceção tradicional para a conceção moderna do princípio da legalidade resulta de uma longa evolução histórica dos sistemas políticos e do direito público na Europa, desde o século XVIII até à atualidade.

Na fase atual do Estado de Direito, o princípio da legalidade não implica apenas o respeito pela lei em sentido formal, mas também pela lei em sentido material. Isto significa que a Administração Pública está subordinada a todo o chamado bloco de legalidade, que inclui a Constituição, a lei ordinária, os regulamentos, os direitos resultantes de contratos administrativos e outras normas jurídicas aplicáveis. A violação de qualquer destas normas constitui ilegalidade.

O princípio da legalidade aplica-se, além disso, a todas as formas de atuação da Administração Pública. Abrange, portanto, os regulamentos, os atos administrativos, os contratos administrativos, os contratos de direito privado celebrados pela Administração e até os simples factos jurídicos administrativos. Qualquer forma de ação administrativa tem necessariamente de respeitar a legalidade, sob pena de ilegalidade.

Este princípio manifesta-se também através de três modalidades fundamentais: a preferência de lei, a precedência de lei e a  reserva de lei. A preferência de lei significa que nenhum ato de categoria inferior à lei pode contrariar o bloco de legalidade, sob pena de ilegalidade. Já a reserva de lei significa que nenhum ato de categoria inferior à lei pode ser praticado sem fundamento no bloco de legalidade, ou seja, sem habilitação legal.

Tradicionalmente, parte da doutrina administrativa entendeu que o princípio da legalidade comportaria três exceções: a teoria do estado de necessidade, a teoria dos atos políticos e o poder discricionário da Administração. Contudo, o Professor Diogo Freitas do Amaral defende que nenhuma destas situações constitui verdadeiramente uma exceção ao princípio da legalidade.

Relativamente à teoria do estado de necessidade, entende-se que em circunstâncias excecionais, como situações de guerra ou de grave urgência, a Administração pode agir sem seguir o procedimento legal normalmente estabelecido. Nesses casos, pode sacrificar direitos ou interesses dos particulares, devendo posteriormente indemnizá-los. Esta possibilidade encontra consagração no artigo 3.º, n.º 2 do Código do Procedimento Administrativo, que estabelece que os atos administrativos praticados em estado de necessidade, com preterição das regras estabelecidas, são válidos desde que os resultados não pudessem ter sido alcançados de outro modo. Os particulares lesados têm direito a indemnização nos termos gerais da responsabilidade da Administração. Segundo os Professores Diogo Freitas do Amaral, Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos, esta situação não constitui uma verdadeira exceção ao princípio da legalidade, mas antes uma situação de legalidade excecional, uma vez que a própria lei prevê essa possibilidade.

Quanto à teoria dos atos políticos, esta sustenta que certos atos essencialmente políticos, correspondentes ao exercício da função política, não seriam suscetíveis de impugnação contenciosa perante os tribunais administrativos. No entanto, segundo o Professor Diogo Freitas do Amaral, não é correto afirmar que os atos políticos não estão sujeitos à Constituição e à lei. O artigo 3.º, n.º 3 da Constituição estabelece que a validade das leis e dos demais atos do Estado depende da sua conformidade com a Constituição. O que sucede é apenas que, relativamente aos atos políticos, não existe impugnação contenciosa com finalidade anulatória no contencioso administrativo, uma vez que este se dirige apenas aos atos administrativos. Contudo, isso não significa que tais atos estejam fora do princípio da legalidade, podendo existir outras formas de responsabilidade, nomeadamente responsabilidade civil.

Por fim, o poder discricionário da Administração também não constitui uma verdadeira exceção ao princípio da legalidade. Trata-se antes de um modo particular de configuração da legalidade administrativa. Os poderes discricionários apenas existem quando a própria lei os prevê e, mesmo nesses casos, existem sempre elementos vinculados pela lei, como a competência e o fim da atuação administrativa. Além disso, o exercício do poder discricionário encontra-se sujeito a diversas normas e princípios jurídicos, como o dever de fundamentação, as regras relativas à publicação e notificação dos atos e princípios como a justiça, a imparcialidade, a igualdade e a proporcionalidade. Assim, também neste domínio não existe uma verdadeira exceção ao princípio da legalidade.

Por fim, importa referir que existe também uma discussão doutrinária acerca da natureza do princípio da legalidade. O Professor Diogo Freitas do Amaral defende que este princípio abrange todas as manifestações da atividade administrativa, incluindo não apenas a chamada administração agressiva, que restringe direitos dos particulares, mas também a administração constitutiva e a administração de prestação. Esta posição encontra fundamento no artigo 266.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa, cujo argumento literal aponta para a aplicação dos princípios gerais da atividade administrativa a todas as formas de atuação da Administração Pública.

Daniela Soares, Sub 16

N° aluno:71554