A Recusa da Administração na Aplicação de Regulamentos com Fundamento em Invalidade
A Recusa da
Administração na Aplicação de Regulamentos com Fundamento em Invalidade
Turma B: Ano Letivo
2025/2026
Autor:
Tiago Silva
§1. Introdução
Sendo a
recusa da aplicação – nas palavras da professora ANA RAQUEL GONÇALVES MONIZ -
resultado da conclusão do intérprete “pela inadequação prático-normativa da
norma para assimilar a situação dicidienda”[1], pode
suceder que tal inadequação advenha, também, da invalidade da norma convocada
para decidir o caso concreto.
O problema em exame é,
primordialmente, o de averiguar se a Administração pode, para um caso concreto,
recusar-se a aplicar um regulamento externo com fundamento na invalidade do
mesmo. Com efeito, o problema articula-se com o entendimento que se possa ter
do princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos- positivado no
art.142º/2 do Código do Procedimento Administrativo - segundo o qual os
regulamentos externos não podem ser derrogados por atos administrativos de
caráter individual e concreto[2].
Assim, cumpre averiguar se, por
um lado, procede o referido princípio genericamente para os casos em que as
normas regulamentares padeçam de invalidade ou se, pelo contrário, sucede
precisamente o inverso; ou, se, por fim, haverá que proceder a uma solução
casuística, cujos critérios haveriam que ser delimitados.
§2. Quadro geral de orientações
doutrinárias examinadas - análise crítica
§2.1. Posição de Paulo Otero
A posição
por cuja análise se principia é a sufragada pelo prof. PAULO OTERO. Na ótica do
autor, salvo em casos de violação do princípio da dignidade da pessoa humana
(1º CRP) ou noutros pontuais de violação de Direito Comunitário ou da
Constituição formal, não poderia a Administração desaplicar normas com
fundamento na sua invalidade[3].
Trata-se, portanto, de uma posição que, em geral, resolve a questão, elevando a
princípio geral o da inadmissibilidade da recusa examinada. Em sentido
semelhante, o AC do STA, proc. 0619/12, de 17/01/2013, estabeleceu que assim
era - mesmo quando o parâmetro de (in)validade da norma regulamentar fosse uma
norma constitucional -, só admitindo raras exceções (como relativamente ao
cometimento de crimes, à salvaguarda de direitos fundamentais, ou quando se
estivesse perante inexistência jurídica ou nulidade assaz agravada).
Deste modo,
uma relevância prática da tese propugnada pelo prof. PAULO OTERO é a de que,
como o mesmo refere, haveria uma notória diferença entre o presente caso (a
aplicação correta de uma norma inválida) e a aplicação ilegal de um norma
válida: enquanto que o segundo poderia acarretar responsabilidade civil e
disciplinar, tal não sucederia com o primeiro[4].
Para o
efeito, o prof. PAULO OTERO refere, desde logo, i) que só mediante esta
posição se salvaguardaria a distinção entre função jurisdicional e
administrativa e ii) que uma posição oposta poderia gerar uma certa anarquia,
contrária ao princípio da segurança jurídica (e, de modo análogo, contrária,
também, aos princípios da boa-fé e da tutela da confiança)[5].
Quanto à
primeira afirmação, refere o professor que, mesmo se reconhecendo que os órgãos
administrativos têm uma competência fiscalizadora do Direito[6],
não se lhes reconhece uma competência de desaplicação[7]. Com
efeito, não é só o prof. PAULO OTERO que se socorre de argumentos associados à
separação de poderes: por exemplo, fazem-no os professores SÉRVULO CORREIA e
FRANCISCO PAES MARQUES[8]
e, como teremos oportunidade de observar, também o faz o prof. PEDRO MONIZ
LOPES (com contornos diversos), entre outros. Para analisar o argumento e o
eventual alcance que mereça, procuraremos expô-lo, não só segundo a abordagem
do professor PAULO OTERO, mas segundo a formulação mais complacente
possível.
Desde logo,
os professores SÉRVULO CORREIA e FRANCISCO PAES MARQUES recorrem a um argumento
por identidade de razão, que pode ser formulado nos seguintes termos: i)
um poder da Administração em não aplicar normas inconstitucionais contrariaria
o principio do do Estado de Direito Democrático (2º CRP) e a separação de
poderes (111º CRP), tal competência caberia aos tribunais[9]; ii)
procederiam razões análogas quanto a regulamentos que violassem norma legal[10].
Um argumento fundamentador da primeira asserção seria o art.204º da CRP, que,
interpretado a contrario, retiraria tal faculdade à Administração, de
modo geral.
No entanto,
quanto à primeira afirmação, refere o prof. RUI MEDEIROS que “a norma
constitucional que <<os órgãos e agentes administrativos estão
subordinados à Constituição e à lei>>, aliada ao princípio da primazia da
Constituição, sobre todos os atos infraconstitucionais é, à partida, suficiente
para fundamentar um dever de desaplicação de normas inconstitucionais, idêntico
ao consagrado pelo art.204º em relação aos tribunais”[11]. Com
efeito, uma norma como a do art.204º CRP tanto poderia suscitar interpretação a
contrario, como aplicação analógica; não é pelo facto de o art.204ºCRP mencionar tal faculdade como pertencente aos
órgãos jurisdicionais que se torna regra excecional e, portanto, insuscetível
de aplicação. Em rigor, tal conclusão só é possível por via de articulação com
os elementos extra-literais de interpretação, em particular com o sistemático.
Se não é possível, por via do aludido preceito, desconsiderar uma faculdade da
Administração recusar-se a aplicar normas infra-constitucionais com fundamento
em inconstitucionalidade; por maioria de razão, em falta de preceito análogo ao
art.204º da CRP quanto à recusa de aplicação de normas infra-legais com
fundamento em ilegalidade, e, pela sujeição expressa da Administração ao
princípio da legalidade, não cremos ser de desconsiderar, com fundamento na
separação de poderes, uma tal faculdade à Administração.
Em segundo
lugar, a propósito, também, do controlo administrativo da constitucionalidade
das leis, refere o mesmo professor: “na sua formulação genérica, o argumento
da separação de poderes não prova nada: o sentido invariável do princípio da
separação de poderes e este objetivo pode ser alcançado por várias vias”[12];
ademais, “uma vez que a interpretação e a aplicação administrativa do
Direito estão sujeitas ao controlo jurisdicional posterior e que a
Administração responde pela licitude da sua conduta, a rejeição de uma norma
pela Administração significa um perigo muito menor para a autoridade do
legislador do que aquele que advém de uma decisão análoga dos tribunais”[13]
Por outro
lado, o prof. PAULO OTERO, como afirmado, apela à preservação da segurança
jurídica, afirmando, inclusivamente, que o ordenamento tende, de modo geral, a
preterir a legalidade ou constitucionalidade da conduta quando tal ponha em
causa a segurança jurídica, afirmando que o art.282º/4 da CRP consubstanciaria
tal afirmação[14].
No entanto,
pese embora se reconheça coerência a tal argumentação - a qual, aliás, é comum
a outros autores -, com ela não podemos manifestar concordância. Com efeito,
poder-se-ia, naturalmente, esgrimir o argumento de que, em se reconhecendo a
possibilidade da recusa genérica e incondicional de aplicação de regulamentos
com fundamento em invalidade, tal faculdade redundaria numa “anarquia que
poderia passar a imperar no seio da Administração e das relações entre esta e
os particulares”[15].
Do mesmo modo, atendendo aos princípios da tutela da confiança e da boa fé,
favorecer-se-ia a autovinculação administrativa, espelhada na força jurídica do
regulamento[16].
Efetivamente, em emitindo a Administração um conjunto de normas regulamentares,
poderá estabelecer uma relação de confiança com os seus destinatários, tal que
a sua recusa se assemelhe a figuras do abuso do direito, em particular com o venire
contra factum proprio e com as inalegabilidades formais[17].
Em primeiro
lugar, o argumento retirado do art.282º/4 CRP não se nos afigura convincente.
Em nosso entender, este artigo em nada consubstancia tal hipótese; aliás, pelo
contrário: como afirma a maioria da doutrina, este artigo apenas restringe os
efeitos próprios da declaração de inconstitucionalidade/ilegalidade sobre os
atos já constituídos, sendo de rejeitar as famigeradas sentenças in futuro[18],
ou seja, o ordenamento opta pelo princípio da constitucionalidade (3º/3 CRP) e
legalidade, no que ainda se não constituiu. Pelo preceito legal a que o prof.
PAULO OTERO alude, apenas se pode concluir aquilo que já era evidente em todo o
ordenamento: que a segurança jurídica pode postular a restrição dos efeitos
(por exemplo, repristinatórios) próprios da declaração de invalidade sobre os
atos e efeitos já produzidos ao abrigo da norma assim declarada, mas que se não
pode, todavia, sob a tentativa de “salvaguardar a segurança jurídica”, fazer
uma norma declarada inválida continuar a produzir efeitos, isto é, motivar a
sua aplicação futura. De modo análogo, como oportunamente destaca a prof.ª
RAQUEL GONÇALVES MONIZ: “No Direito Administrativo, o princípio da segurança
jurídica anda associado à figura do caso decidido[...], por admitir a
sobrevivência no ordenamento jurídico e, sobretudo, a produção de efeitos
jurídicos por parte de um acto administrativo, não obstante o mesmo se
encontrar ferido de invalidade”[19]. O que
cumpre salientar - segundo cremos e que assume relevo não só para o preceito
legal a que o prof. PAULO OTERO alude, mas para o argumento associado aos
princípios da segurança jurídica e da tutela da confiança globalmente - , é
que, entre o caso decidido e a recusa de aplicação, reside uma diferença de
relevo no tocante ao alcance dos aludidos princípios.
Por outro
lado, o princípio da boa fé, habitualmente doutrinariamente consubstanciado nos
sub-princípios da tutela da confiança e no da materialidade subjacente, pode
fundamentar uma ou outra solução, mediante o caso concreto, porquanto, à luz do
segundo sub-princípio, poderá suceder que a ilegalidade do regulamento promova,
quando aplicado, um prejuízo para terceiros[20]. Ademais,
só a confiança digna de tutela (isto é, que cumpra os pressupostos da tutela da
confiança[21])
aqui releva, pelo que, em não o sendo, pouca relevância assumirá o princípio da
boa fé para a solução do caso em apreço. Deste modo, aquilo que aqui se
demonstra é que, pelo menos - e sem para tal ser necessário confrontar os
princípios em exame com os demais -, é que eles, de modo algum, fundamentam, per
se, uma solução absoluta (ou apenas sujeita a raras exceções, decorrentes
do confronto com outros princípios ou regras) em desfavor da recusa de
aplicação de regulamentos com fundamento em invalidade, ou sequer “apontam” num
sentido, porquanto, a priori, tanto pode fundamentar uma como outra
solução, em função do caso concreto.
Assim, em
nosso entender, são de perentoriamente rejeitar conceções que veem no princípio
da inderrogabilidade singular um princípio absoluto (ou até mesmo quase absoluto).
§2.2. Posição de Ana Raquel Gonçalves
Moniz
A
professora ANA RAQUEL GONÇALVES MONIZ adere a uma tese de excecionalidade da
recusa de aplicação, advogando, todavia que assim possa suceder e que se
resolva a querela no quadro de um conflito entre princípios constitucionais, em
particular com recurso aos princípios da proporcionalidade e concordância
prática[22].
De facto,
concordamos que, estando perante um caso de antinomias constitucionais, há que
proceder às devidas ponderações no quadro das regras de conflitos, bem como,
naturalmente do princípio da proporcionalidade e concordância prática.
Sendo as
condições objetivas, na ótica da autora, produto do resultado da ponderação
entre princípios e valores, ocupar-nos-emos de examinar aquilo que a autora
transmite a propósito de cada um deles. Por fim, analisaremos, de forma mais
breve, as próprias condições subjetivas.
§2.2.1. O princípio da justiça
O primeiro
princípio a que a professora alude trata-se do da justiça, com consagração nos
arts.8º do CPA e 266º/2 da CRP. Atente-se no que refere, então, a prof.ª ANA
RAQUEL GONÇALVES MONIZ, a propósito do princípio ora em exame: “Admitir a
possibilidade de desaplicação de uma norma com fundamento na violação do
princípio da justiça traz ínsita uma compreensão do sistema jurídico que
transcende o plano da mera legalidade ou do direito positivado e projecta o
problema no Direito [...] a obrigatoriedade da recusa de aplicação de normas
injustas reside no facto de se qualificarem como tal aquelas que se revelam
contrárias à própria ideia de direito, não podendo, rigorosamente, apelidar-se
de normas jurídicas. Ou, se quisermos dizê-lo com Castanheira Neves, “a única
atitude legítima em face de uma «lei injusta» é a de recusar a sua aplicação: a
«lei injusta» faz surgir no pensamento jurídico em geral o poder e o dever de
lhe recusar validade e aplicação, de decidir contra legem”, pois que a
obediência à lei só subsiste se e enquanto a mesma permitir realizar, por sua
mediação, o direito”[23].
Não
almejando transferir a questão para o plano da Filosofia do Direito, impõem-se
um conjunto de reflexões, em resposta à delimitação e ao alcance que a autora
estabelece quanto ao referido princípio: i) que a transposição para a
lei de um princípio como o da justiça não equivale a que o sistema fundamente a
invalidade (ou até a inexistência) de uma norma com base em valores, exteriores
ao direito positivo, mas, tão só, que a conceção de justiça perfilhada pelo
próprio sistema é parâmetro de validade das normas infraconstitucionais[24];
ii) que a questão da “atitude legítima” em face do Direito injusto é
extra-jurídica (em particular, ético-axiológica[25], o papel
de que nos ocupamos (como o deveria ser o de qualquer jurista) é o de descrever
as soluções no quadro do sistema[26] e iii)
que, em sintonia com a autora, o princípio da justiça não deverá coincidir com
outros princípios[27]
- ainda que no seu conjunto -, mas por força do art.9º/3 do CC, em particular
por impulso do seu corolário de que o legislador se não terá pronunciado de
modo redundante. Aliás, com efeito, cita a própria autora o Tribunal
Constitucional, que refere a norma violadora do referido princípio como “uma
solução normativa absolutamente inaceitável (…), que afecte uma dada dimensão
do núcleo fundamental dos interesses essenciais da pessoa humana e que colida
com os valores estruturantes do ordenamento jurídico”[28]; resulta,
todavia, de modo conspícuo que o próprio Tribunal Constitucional enuncia
critérios já constantes do próprio sistema, algo que atenta contra a sua
pretensão de este possuir uma natureza mais ampla que o próprio sistema.
A
pertinência destas observações resulta de modo manifesto: o princípio da
justiça terá de ser entendido à luz do sistema, pelo que não se “assume como
<<Valor Absoluto>>”[29]. Pode o
sistema, portanto, depor no sentido inviabilidade da recusa de aplicação das
normas injustas pela Administração ou, até, no sentido da possibilidade da
recusa de aplicação, ainda que esta possa ser eventualmente atentatória do
princípio da justiça, pelo menos prima facie.
§2.2.2. O princípio da juridicidade
Relativamente
ao princípio da juridicidade, refere a prof.ª ANA RAQUEL GONÇALVES MONIZ que as
suas dimensões materiais apontam no sentido da admissibilidade da recusa de
aplicação, afirmando que, à luz deste princípio, uma solução diversa implicaria
negar eficácia à lei infringida[30].
Por outro lado, refere ainda que “a acentuação de uma juridicidade formal
determina a impossibilidade da recusa de aplicação, [...] também do facto de os
regulamentos administrativos integrarem o bloco da juridicidade a que a
Administração está adstrita, assumindo, por conseguinte, uma força jurídica
autovinculativa relativamente àquela – motivo pelo qual a ausência do
reconhecimento constitucional que habilite os órgãos administrativos a
desaplicar normas inválidas (como sucede relativamente aos tribunais) apontará
para a existência de uma norma (implícita) que obriga os órgãos administrativos
a mobilizar normas inválidas (inconstitucionais e ilegais), considerando lícita
essa aplicação”[31].
A própria
autora, em nosso entender, apresenta um relevante argumento para que o
princípio da legalidade [ou da juridicidade]
possa fundamentar a recusa de aplicação: “o próprio reconhecimento de
que a estes últimos [os órgãos administrativos] se encontra cometida uma
competência para interpretar as normas regulamentares de molde a harmonizá-las
com os respectivos parâmetros de vinculação implica que, simultaneamente, se
lhes atribua um poder para apreciação da validade das mesmas, ou, para dizermos
com Paulo Otero, acaba por fazer repousar nas mãos dos órgãos administrativos a
determinação da existência de antinomias jurídicas, conferindo-lhes, para
tanto, uma posição metodologicamente activa. Ademais, os princípios da unidade
do sistema jurídico e da coerência do ordenamento jurídico administrativo
permitem afirmar que os órgãos administrativos podem retirar consequências da
avaliação da validade das normas regulamentares, apontando favoravelmente no
sentido do reconhecimento de um poder de recusa de aplicação das normas
regulamentares, com fundamento em invalidade”. Com efeito, não se pode, naturalmente,
conceber estar a Administração adstrita à observância de uma norma regulamentar
- independentemente se de conteúdo vinculado ou discricionário - , sem que as
possa interpretar; por outro lado, não as poderá interpretar se não as
compaginar com o resto do sistema. Com efeito, pode resultar - ainda que em
última instância e como resultado indesejado - que a Administração conclua pela
invalidade da norma regulamentar.
§2.2.3. O princípio da igualdade
O princípio
que seguidamente se convoca é o da igualdade. A subordinação administrativa ao princípio da igualdade
decorreria, desde logo, da articulação dos arts.13º e 18º/1 da CRP, mas
encontra-se contemplada no art.266º/2 da mesma, como princípio da atividade
administrativa, transposto para o CPA no seu art.5º[32].
Resulta de forma conspícua o modo como vários autores
procuram, através deste princípio (mas não só, evidentemente), justificar o
princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos: nas palavras do prof.
FREITAS DO AMARAL, “aplicar um regulamento a todos os casos possíveis menos
um ou dois pode redundar em situações de desigualdade sem fundamento material
bastante”[33].
No entanto, como destaca a prof.ª ANA RAQUEL GONÇALVES MONIZ,
o respaldo do princípio da igualdade no problema assume contornos diferentes: “a
não admissibilidade da recusa de aplicação, em homenagem ao princípio da
igualdade, acaba por subverter as virtualidades que este último encerra. Na
verdade, a operatividade daquele princípio não pode conduzir a resultados que
obriguem, em qualquer circunstância, a Administração a adoptar uma actuação
ilegal, a fim de que todos beneficiem do mesmo tratamento… ainda que esse
tratamento seja ilícito. [...] embora
constitua um argumento relevantíssimo da perspectiva da observância das
soluções constantes das normas regulamentares, o princípio da igualdade não
proíbe, em absoluto, a recusa de aplicação das mesmas, desde que assente num
fundamento razoável (a invalidade), desde logo, quando outros interesses
igualmente relevantes (inclusive, no plano constitucional) a isso aconselhem ”[34].
Em nosso entender, efetivamente,
pode o princípio da igualdade ser mobilizado para defender - mas não de forma
absoluta - a inviabilidade da recusa de aplicação de regulamentos com
fundamento em invalidade.
§2.2.4. Os princípios da segurança
jurídica, tutela da confiança e boa fé
Os já
mencionados princípios da segurança jurídica, tutela da confiança e boa fé são
abordados de modo diverso pela prof.ª ANA RAQUEL GONÇALVES MONIZ. Admite que os
princípios ora em análise possam consubstanciar um argumento desfavorável à
recusa de aplicação pelas razões já explanadas[35]. Contudo,
alerta para o facto de que nem sempre esta faculdade originaria uma anarquia[36],
que o princípio da materialidade subjacente pode fundamentar solução diversa[37]
e que nem sempre estão cumulados os pressupostos da tutela da confiança[38]
- aspetos factuais, que seriam suficientes para criticar o já referido alcance
que o prof. PAULO OTERO atribui ao princípio.
Todavia,
também não concordamos com o alcance que a autora e a maioria da doutrina
querem atribuir a tais princípios, com especial relevância no caso abordado.
Em primeiro
lugar, refere a própria autora que “sob a estrita óptica da segurança
jurídica, afigura-se tão penoso para esta última o reconhecimento de
competência administrativa de desaplicação como o são a regra da invocabilidade
a todo o tempo da nulidade das normas jurídicas inválidas ou a possibilidade de
recusa de aplicação incidental pelos tribunais”[39]. Deste
modo, resultariam duas possibilidades, para que se garantisse uma coerência de
alcance do princípio: i) importar-se-ia do direito privado, com arrimo
na boa fé objetiva, uma figura análoga das inalegabilidades formais[40],
paralisando a invocabilidade da nulidade do regulamento, ou ii) por
identidade de razão, se deverá admitir, com muito maior alcance, a
suscetibilidade da recusa de aplicação.
Por outro
lado, aos princípios ora em exame não poderá ser atribuído conteúdo tão denso
como lhes é. Como corolário do elemento sistemático, elencamos as formas como o
sistema concretiza o princípio da segurança jurídica: i) exigindo-se a
publicidade dos atos (119º CRP e 139º CPA, por exemplo); ii) proibindo,
em inúmeros casos, pelo menos em certo grau, a retroatividade (18º/3, 29º e
103º/3 da CRP, por exemplo) e, em particular dentro deste, iii) o
respeito pelo caso decidido, por exemplo. Por outro lado, do mesmo modo,
disposições como o art.6º do CC apontam precisamente no sentido que não se
poderão fundamentar situações de confiança e expectativas legítimas na
aplicabilidade de normas ilegais. O que queremos dizer, portanto, é que i)
o pressuposto da tutela da confiança que estipula um fundamento objetivo para a
situação de confiança não se encontra, em geral, verificado em face da
convicção de validade de uma norma inválida e ii) que a tutela da
confiança não goza de uma tão ampla dimensão material como a que a doutrina lhe
quer atribuir. No fundo, podem ser transpostas as objeções que alguma doutrina
levanta, no seio do direito privado, às inalegabilidades formais.
Em nosso
entender, todavia, o argumento da segurança jurídica e da anarquia
administrativa pode - em diferentes contornos - ser invocado: com efeito, seria
atentatório da segurança jurídica (na sua vertente que exige a previsibilidade
e constância do Direito) se um qualquer órgão ou agente administrativo,
em qualquer circunstância (por exemplo, mesmo em havendo ilegalidade
assaz duvidosa ou até prévia pronúncia de órgãos jurisdicionais contra a
ilegalidade), se pudesse recusar a aplicar um regulamento com fundamento em
invalidade.
Da mesma
forma que o Direito pode limitar a legitimidade para a invocação de desvalores
jurídicos de normas ou atos, com vista - entre outras finalidades - ao garante
da segurança jurídica, pode fazê-lo, com as necessárias adaptações, ao caso em
apreço.
Por outro
lado, ao que afirmámos quanto à inexistência de uma legítima relação de
confiança quanto a normas inválidas não pode deixar de operar a seguinte
ressalva: com efeito, em havendo legalidade duvidosa (isto é, não manifesta),
deverá operar a presunção de legalidade das normas - como explanaremos adiante
- , que - segundo entendemos - é, também, um corolário da segurança jurídica.
§2.2.5. As condições subjetivas
Como
afirmámos, não só sobre condições objetivas de recusa de aplicação se debruça a
prof.ª ANA RAQUEL GONÇALVES MONIZ: também sobre as condições subjetivas - isto
é, não o quando ou como se pode recusar a Administração, mas quem,
dentro da Administração, o pode. Mediante o lugar que a entidade
(des)aplicadora do e a emissora do regulamento ocupem no sistema de organização
administrativa, poderá variar a solução preconizada. Naturalmente que será
impossível esgotar todas as possibilidades que a questão encerra.
§2.2.5. A) Relações Hierárquicas e
dever de obediência
Em primeiro
lugar, debruça-se sobre os casos em que haja uma relação hierárquica entre o
emissor do regulamento e o órgão decisor, “originando dois tipos de
hipóteses diferenciadas: por um lado, as situações em que coube ao subalterno
emitir o regulamento, estando agora o caso concreto a ser decidido pelo
superior; por outro lado, os casos – que se entretecem com o dever de obediência
– em que o órgão decisor é subordinado do órgão que emitiu o regulamento.”[41].
Quanto à primeira situação, refere
que “tal como o superior hierárquico tem competência para declarar a
ilegalidade dos regulamentos emitidos pelo subalterno, também possui a
competência para recusar a respectiva aplicação no caso concreto. Com efeito, e
se mobilizando aqui a ratio subjacente ao lugar paralelo da teoria do acto
administrativo (a revogação anulatória – artigo 142.º do CPA[42]),
torna-se legítimo afirmar que, em ambos os casos, ainda se trata do exercício
do poder de supervisão [...]”[43].
Por outro lado, refere que “Maior
complexidade reveste a segunda situação[...] a invocação do dever de obediência
encontra-se ligada à configuração dos regulamentos como uma forma de exercício
do poder de direcção (as instruções gerais), a que os inferiores hierárquicos
se encontram, por força daquele dever, constitucional e legalmente
subordinados, cerceando-lhes a autonomia interpretativa das normas jurídicas. A
mobilização do dever de obediência neste domínio destina-se essencialmente a
estreitar as hipóteses de recusa de aplicação de regulamentos, importando
apreciar se do facto de o órgão decisor ser inferior hierárquico do órgão
emissor do regulamento decorre para aquele um dever especial de obediência,
ainda quando estejam em causa normas regulamentares externas, cuja força
jurídica obriga já não só a Administração, como terceiros exteriores à adopção
e ao procedimento de formação das mesmas. Ao contrário, porém, do que surge
defendido pelas perspectivas que encaram o dever de obediência como um argumento
a ponderar no cenário da questão da admissibilidade (objectiva) da recusa de
aplicação de normas regulamentares inválidas, a finalidade aqui assumida como
subjacente à convocação do dever de obediência destina-se apenas a aferir da
competência dos subordinados, afastando, por isso, qualquer concepção que o
erija como o critério da possibilidade de recusa de aplicação de regulamentos
ilegais pelos subalternos. [...] A
consagração positiva deste dever encontra-se presente, desde logo, no n.º 2 do
artigo 271.º da Constituição, quando alude ao cumprimento de “ordens e
instruções emanadas de legítimo superior hierárquico e em matéria de serviço”,
a propósito da responsabilidade dos funcionários e agentes. Todavia, a
respectiva concretização encontra se antes no artigo 3.º do Estatuto
Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas (ED), que prevê o
dever de obediência como um dos deveres gerais dos trabalhadores [n.º 2, alínea
f)], estatuindo que aquele consiste em acatar e cumprir as ordens dos legítimos
superiores hierárquicos, dadas em objecto de serviço e com a forma legal (n.º
8). O estudo da temática em causa pressupõe, pois, uma consideração do cerne da
relação de hierarquia. Alicerçado na ideia de regularidade e permanente
continuidade dos serviços públicos e na presunção da conformidade com a lei dos
actos do superior hierárquico, o dever de obediência, enquanto “contraponto do
poder de direcção”, consubstancia-se na obrigação, imposta aos subalternos, de
cumprir as ordens e instruções emanadas pelo superior hierárquico. A possível
mobilização do dever de obediência como argumento a ponderar no quadro da
discussão do problema da recusa de aplicação de regulamentos com fundamento em
invalidade exige, em primeira linha, que nos debrucemos sobre uma possível
identificação ou analogia das normas regulamentares com os actos típicos do
exercício do poder de direcção, pois que aquelas extravasam o conceito de
instruções, às quais, por força do dever de obediência, o subalterno se
encontra vinculado. Além disso, urge determinar se pode o subordinado
licitamente não acatar aos comandos emanados pelo superior hierárquico e, em
caso afirmativo, se se revela possível transpor a ratio subjacente a tais
hipóteses para a temática da recusa de aplicação de regulamentos com fundamento
em invalidade”[44].
Uma vez mais, observa a
necessidade de dividir o problema em dois cenários distintos, de complexidades
diferentes, mediante o caráter interno ou externo dos regulamentos emitidos.
Quanto aos primeiros, destaca que “a emissão de normas regulamentares
internas, enquanto regras jurídicas de carácter organizatório, dirigidas a
conduzir os órgãos no exercício das suas competências, corresponderá, em muitos
casos, à produção de instruções (gerais e abstractas), em plena consonância com
um dos fundamentos dos regulamentos internos: o poder de direcção do superior
hierárquico”[45].
Por fim, quanto à emissão de
regulamentos externos emitidos pelos superior hierárquico, conclui: “Se a
nota característica dos regulamentos externos consiste na produção de efeitos
jurídicos para terceiros, tal não significa que daqueles não decorram efeitos
para o interior da Administração. Como resulta das considerações tecidas a
propósito da força jurídica dos regulamentos administrativos, a vinculação
deles emergente assume a dupla face de heterovinculação (típica dos
regulamentos externos) e autovinculação (que pressupõe precisamente a imposição
da respectiva observância no interior da própria Administração), motivo por que
se pode afirmar criarem os regulamentos externos não só deveres para a
generalidade das pessoas, como também um dever de execução (lato sensu) para os
órgãos que os aplicam. Nas hipóteses em que o órgão emissor goza de poder de
direcção sobre o órgão decisor (ou, se preferirmos, quando o órgão decisor se
encontra subordinado ao dever de obediência relativamente ao órgão emissor), não
parece de excluir que a autovinculação (própria da normatividade jurídica do
regulamento) surja aqui reforçada pela componente organizatória: sem se
assimilarem os regulamentos externos às instruções (de natureza interna) e sem
se confundirem os pressupostos subjacentes ao dever de obediência e à
autovinculação característica da força jurídica de regulamento, a circunstância
de estarem em causa normas jurídicas emanadas pelo titular do poder de direcção
imporá o respectivo cumprimento pelo obrigado ao dever de obediência. E,
adoptando esta posição, julgamos não promover a confusão entre o âmbito interno
e o âmbito externo das relações administrativas, mas tão-só impedir que as
normas com eficácia externa, emanadas pelo superior hierárquico, não possuam
para os subalternos uma vinculação jurídica menor que aquela conferida às
ordens e instruções”[46].
Naturalmente,
não deixará a autora de elencar exceções à solução que a própria esboça (uma
das quais deduzida do art.271º/3, o qual não deve ser, necessariamente,
interpretado a contrario[47]).
No entanto, a solução geral - quanto a este aspeto - apresenta-se-nos acertada,
porquanto resultante de regra constitucional que a tal cremos que legitima, sem
- como sucede em casos anteriormente analisados - , a necessidade de desvirtuar
o quadro formal e hierarquizado de fontes.
§2.2.5. B) Superintendência e tutela
Quanto a
relações de superintendência e tutela, a questão, evidentemente, também se
dividirá em duas: por um lado, os casos em que o emissor do regulamento seja a
entidade superintendida; por outro lado, os casos inversos, isto é, aqueles em
que o emissor é a entidade com poderes de superintendência e a entidade sobre
cuja eventual recusa de aplicação é a superintendida.
Quanto à
primeira situação, afirma: “A resolução do problema da recusa de aplicação
pelo superintendente das normas regulamentares emanadas pelo superintendido
recebe uma primeira resposta através do critério da competência para a
declaração administrativa de ilegalidade; i.e., o superintendente terá
competência para desaplicar os regulamentos do superintendente se for
competente para declarar a respectiva ilegalidade. Convocando novamente (a
título analógico) o regime da revogação anulatória, o n.º 3 do artigo 142.º do
CPA[48]
estabelece que os actos praticados pelos órgãos sujeitos a tutela
administrativa só podem ser revogados pelos órgãos tutelares nos casos
expressamente permitidos por lei. A primeira conclusão a retirar deste
dispositivo consiste em fazer depender a competência para a declaração
administrativa da ilegalidade do regulamento (uma das expressões do – eventual
– poder de correcção) da concreta configuração legal da relação de
superintendência ou tutela estabelecida entre órgão superintendente ou tutelar
e entidade submetida a superintendência (e tutela). Daí que, em geral, não é o
simples facto de o legislador prever a existência de um recurso tutelar, que
permite fundamentar a titularidade de uma competência de declaração de
ilegalidade de regulamentos e, com base nesta, o reconhecimento de uma
competência de recusa de aplicação de normas regulamentares emanadas pelos
órgãos das entidades superintendidas ou tuteladas. Além disso, e sem prejuízo
de se tratar de uma questão diversa das relações inter-regulamentares, as
soluções que encontrarmos têm de se revelar consistentes com as opções
consideradas nessa sede, porquanto partem da mesma premissa: a especificidade
da relação inter-subjectiva em causa e a sua repercussão no exercício do poder
regulamentar (lato sensu). Tal como, por via de regra, não existe uma relação
de mútua revogação entre regulamentos do superintendente e do superintendido,
também aquele não tem, em princípio, competência para declarar a ilegalidade
dos regulamentos deste, com a eventual excepção das normas que, sendo emanadas
pelo superintendido, contendam com o conteúdo da relação inter-subjectiva. Em
suma, apenas nos casos em que a lei confira, de forma explícita, ao
superintendente o poder para declarar a ilegalidade dos regulamentos do superintendido,
não restarão dúvidas em reconhecer-lhe também o poder de recusa de aplicação.
Resta saber se, nos casos em que o superintendente não tenha competência para
declarar a ilegalidade dos regulamentos do superintendido, pode aquele recusar
a aplicação dos regulamentos inválidos por este emanado – em particular, quando
for chamado a pronunciar-se sobre a validade dos actos do superintendido que os
apliquem [...] Estas considerações apontam no sentido de reconhecer ao Governo
a competência para a recusa de aplicação de normas regulamentares emanadas
pelos órgãos dos institutos públicos[49].
Esta conclusão encontra-se directamente alicerçada no facto de os regulamentos
dos institutos públicos ainda constituírem uma forma de satisfação de
interesses estaduais e, por conseguinte, de interesses que não são próprios do
instituto público. A esta argumentação não obsta o facto de o legislador haver
atribuído a respectiva prossecução a uma entidade diferente do Estado: a opção
pela desconcentração possui, em regra, uma justificação organizacional, mas não
retira ao instituto a qualidade de gestor de interesses alheios, nem ao Governo
a responsabilidade pela definição e representação dos interesses nacionais,
hetero-determinando, através da formulação de directrizes, as manifestações de
vontade do superintendido e, exercendo, como tal, uma «tutela interna ou
directiva»”[50].
Quanto à
segunda possibilidade, refere: “Os fundamentos que nos levaram a admitir a
recusa de aplicação pelo Governo de regulamentos emanados pelos institutos
públicos podem agora mobilizar-se para sustentar a impossibilidade da recusa de
aplicação pelo instituto público das normas regulamentares editadas pelo
Governo. Para esta conclusão concorre, uma vez mais, a circunstância de os
institutos públicos constituírem Administração indirecta e, nessa medida,
prosseguirem interesses públicos estaduais. É que, ao contrário do que veremos
acontecer quanto às entidades autónomas ou mesmo quanto às autoridades
independentes, o motivo que determinou a polarização de determinados interesses
públicos num sujeito jurídico diverso, assume um carácter essencialmente
organizatório, não se podendo afirmar não só que a titularização de tais
atribuições se dirige à protecção de interesses próprios de uma comunidade que
constitui o substrato da entidade pública, nem que existiram razões materiais
de interesse público que justificaram uma separação subjectiva entre entidades.
Como acabámos de sublinhar, a responsabilidade pela prossecução dos interesses
públicos a cargo do instituto público cabe, em última análise, ao próprio
Estado, tornando, por conseguinte, inviável o reconhecimento aos órgãos do
primeiro de uma competência que afectasse, directa ou indirectamente, a
política governamental para o sector da Administração Pública em causa. Embora
as considerações precedentes se encontrem essencialmente direccionadas para a
análise das relações entre Governo e institutos públicos, as mesmas valem, mutatis
mutandis, para os diversos sectores da Administração indirecta pública”[51].
§2.2.5. C) Autonomia
Em terceiro
lugar, há que apreciar as diferentes soluções, no quadro da Administração
Autónoma. A solução que a autora, de modo sumário, encontra é a de que -
dividindo os possíveis casos de forma semelhante às anteriores - i) em
geral, se encontra vedada ao órgão tutelar (salvo disposição especial em
contrário) a competência para a recusa de aplicação de regulamentos emanados
pelos órgãos das entidades autónomas, quando actuam no âmbito da sua autonomia
e ii) que as entidades tuteladas apenas dispõem de competência de recusa
de aplicação de quaisquer normas regulamentares que ofendam a respectiva
autonomia[52].
§2.2.5. D) Independência
Por fim, no
quadro da Administração Independente. Defende a autora que se deva reconhecer
às entidades independentes poder de recusa de aplicação de regulamentos com
fundamento em invalidade, com base nos seguintes fundamentos: i) “a
vinculação dos órgãos das entidades independentes aos regulamentos inválidos
(maxime, quando emitidos pelo Governo) perturbaria, consoante os casos, quer a
tarefa de garantia e tutela de direitos dos cidadãos contra a Administração,
quer a separação entre regulação e poder político-governamental, especialmente
relevante em áreas sensíveis [...] Um entendimento diverso – que obrigasse
estes entes a acatar, em qualquer hipótese, os regulamentos – acabaria
precisamente por redundar na aniquilação da independência que constitui
apanágio destas entidades”[53];
ii) “o volume e, sobretudo, o relevo das tarefas cometidas a estas
autoridades não torna despiciendo o reconhecimento do poder de rejeição de
regulamentos inválidos”[54]; iii) “os eventuais défices de
legitimidade democrática decorrentes da independência relativamente ao
Executivo e, por conseguinte, da não subordinação, em última análise, ao
controlo político do Parlamento (e sem prejuízo da submissão ao controlo
judicial da actuação destas autoridades), são compensados por outros elementos
de legitimação, que consistem na independência dos titulares dos respectivos
órgãos (recrutados em função das suas capacidades técnicas e/ou científicas),
bem como na transparência, na participação dos interessados e na
procedimentalização das decisões adoptadas”[55]; iv)
“a natureza das tarefas confiadas a estas entidades apresenta um carácter
acentuadamente polimórfico, com destaque para o desempenho de funções de
normação, de resolução de litígios e de aplicação de sanções, numa clara
miscigenação (mas não confusão) entre função administrativa e função judicial,
no que tange às duas últimas tarefas consideradas [...] é justamente no plano
do exercício de competências jurisdicionais (ou parajurisdicionais) que a
doutrina se tem pronunciado, em termos favoráveis, no que concerne a um
problema próximo do nosso: a questão da desaplicação de leis inconstitucionais
pela Administração”[56].
No geral,
tendemos a concordar com a prof.ª ANA RAQUEL GONÇALVES MONIZ quanto às análises
tecidas pela própria no tocante às condições subjetivas de recusa de aplicação
(conquanto ainda não tenhamos tomado posição quanto à generalidade ou
excepcionalidade de tal recusa). Ademais, os eventuais obstáculos à segurança
jurídica ficam bastante mitigados, por força das restrições tecidas a esta
faculdade ao nível da competência.
§2.3. Posição de Pedro Moniz Lopes
Diversa é a
posição perfilhada pelo prof. PEDRO MONIZ LOPES. Em suma, dir-se-á que o autor
- que apelida posições como a anteriormente examinada de teorias da
excecionalidade - refere que excecionalidade estatística não se confunde com
excecionalidade normativa[57]
e que, portanto, a recusa de aplicação poderia ser estatisticamente excecional,
mas normativamente geral, isto é, a regra (normativamente) geral é a de que
regra de conflitos se aplica, prevalecendo a norma hierarquicamente superior,
no caso de aplicação do direito pela Administração; todavia, haveria um
conjunto de casos em que se derrogaria a própria norma de conflitos,
prevalecendo a norma inferior e, eventualmente, tais casos (normativamente
excecionais) seriam de verificação mais frequente que a própria norma geral,
sem que deixem, por isso, de ser excecionais. Como o próprio refere, “ao
nível prático, pode até suceder que, numa grande parte dos casos, as conclusões
alcançadas não sejam muito diferentes das obtidas pela teoria da
excecionalidade”[58];
todavia, não é isenta de repercussão prática: esta “é, fundamentalmente, a
de libertar os órgãos da função administrativa da presumida incompetência para
a resolução de conflitos normativos que não suscitem as normas bloqueantes”[59],
implicando que “o ónus de argumentar pela não aplicabilidade das normas de conflitos aos órgãos
administrativos transite de lado”[60].
Na fundamentação desta tese, o
prof. PEDRO MONIZ LOPES refere que as normas de conflitos são sempre
aplicáveis, quando verificadas as condições que as preencham, mas que “como
normas que são, as normas de conflitos também são normas derrotáveis”[61].
Aliás, segundo esta perspetiva, a
resolução do problema poderia ser outra, contanto que, à semelhança de alguma
doutrina, se assumisse serem tais normas parte integrante da Constituição em
sentido formal.
Como
afirmado, o prof. PEDRO MONIZ LOPES admite a derrogação das próprias normas de
conflitos, elencando um conjunto de casos, a título de exemplo: i) aqueles em que se “comporta a faculdade de
suscitar a questão a um órgão democraticamente mais legitimado, nomeadamente um
superior hierárquico”[62];
ii) os hard cases[63];
iii) casos em que a segurança jurídica possa ser precludida.
Em primeiro
lugar, quanto às relações hierárquicas - e, aliás, quanto à maioria das demais
situações possíveis no quadro da organização administrativa - já nos
pronunciámos, tal como quanto convocação do princípio da segurança jurídica.
Em segundo
lugar, não nos pronunciámos plenamente sobre aqueles casos que, por incerteza
semântica, são apelidados de hard cases. Refere o autor: “Tratando-se
de um hard case [...] a resolução do conflito normativo deverá ser objeto de
decisão por parte dos órgãos da função jurisdicional, pela maior adequação
funcional, orgânica e procedimental”[64].
Com efeito,
poderá deparar-se a própria Administração com uma norma de (i)legalidade ou
(in)constitucionalidade duvidosa, em que não se poderia exigir aos particulares
que identificassem a ilegalidade da norma regulamentar[65]. Em nosso
entender, na maioria dos casos, o problema não se coloca em tais termos: por
força do art.9º/3 do CC, bem como do art.2º da CRP, entendemos haver uma
presunção de conformidade das normas hierarquicamente inferiores com as
superiores, pelo que, na generalidade dos hard cases, efetivamente
deverá a Administração respeitar o disposto na norma regulamentar. Em nosso
entender, há, ainda assim, que concordar com o que o prof. RUI MEDEIROS afirma:
“Tudo se passa, pois, no âmbito de determinação da consequência de uma
apreciação inconclusiva previamente efectuada: a presunção de
constitucionalidade, à semelhança do princípio in dubio pro reo, opera apenas
«perante a impossibilidade de uma certeza», significando que a
inconstitucionalidade deve ficar plenamente demonstrada”[66].
Todavia, as
presunções de legalidade e conformidade constitucional operam, também, perante
os tribunais, segundo cremos, pelos mesmos critérios enunciados. Ainda assim,
claro está que os órgãos jurisdicionais são órgãos bem mais adequados para se
procederem a tais juízos.
No entanto,
cumpre, ainda assim, oferecer sentido útil ao princípio da inderrogabilidade
singular, além de uma simples presunção de legalidade das normas
regulamentares. Em nosso entender, ao referir este caso como um sinal de
derrotabilidade das regras de conflitos, o raciocínio do prof. PEDRO MONIZ
LOPES permite que entendamos o princípio da inderrogabilidade singular como
precludindo - como consequência do princípio da segurança jurídica - uma
faculdade genérica da Administração em ilidir essa presunção.
§4. Posições Adotadas e Conclusão
Da análise a diversas posições
sobre o tema resultam as conclusões que sobre ele esboçamos. Em nosso entender,
se o princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos for entendido
como uma mera regra de conflitos de normas que estipulasse - ainda que descurar
as eventuais exceções que contemplasse -
a inadmissibilidade da Administração recorrer ao critério hierárquico de
conflito de normas, fazendo prevalecer, na mobilização para o caso concreto, a
norma regulamentar face à norma constitucional ou legal, o mesmo seria
inconstitucional (desde logo, violando os arts.3º/3 e 112º da CRP).
Efetivamente, o entendimento
segundo o qual as normas de conflitos são uma regra (normativamente) geral,
cremos ser irrefutável. No entanto, desde logo, no quadro da organização
administrativa, pode suceder que o ordenamento dite a derrogação da referida
regra, na atuação daqueles que integram a Administração: exemplo cabal seria a
extensão do dever de obediência a ordens ilegais, ainda que exigindo certos
requisitos (271º CRP)[67].
Com efeito, tais casos seriam uma própria manifestação do ordenamento
preventiva da famigerada anarquia a que comummente se alude.
Concordamos, por isso, que o problema se deverá, quanto aos casos em que a CRP
não alude a solução direta, mover também no quadro das regras de conflitos
entre princípios constitucionais (em especial, o princípio da proporcionalidade),
mas com uma prevalência (normativamente) geral do que afirmámos quanto ao
princípio da legalidade.
No entanto, claro está que a
segurança jurídica e princípios dela análogos não se garantem somente com o
referido. Desde logo, poderia aquele que, ele próprio, emitiu o regulamento vir
a recusar-se a aplicá-lo, o que, nesse caso, seria ainda mais atentatório dos
princípios da boa fé e da segurança jurídica. O que entendemos, porém, é que a
boa-fé - por exemplo -, não assume um alcance tão amplo como aquele que se lhe
quer atribuir - em regra, a tese, que se pode, também, tomar como decorrente do
art.2º CRP, de que não se pode invocar o desconhecimento da lei (que, de certo
modo, encerra uma perspetiva formalista do Direito), só em casos excecionais
pode legitimar uma situação de confiança com base em normas inválidas, mormente
em casos de ilegalidade/inconstitucionalidade duvidosa (o que, porventura,
poderá até ser estatisticamente mais frequente). Por outro lado, a segurança
jurídica contempla outra vertente: a da necessária previsibilidade do Direito,
que não poderá deixar de ser descurada. O que pretendemos afirmar, em suma, é
que os princípios ora em análise serão tendencialmente precludidos quando em
confronto com o princípio da legalidade, sobretudo quando nenhum outro
princípio (como o da igualdade) favoreça a impossibilidade da recusa de
aplicação.
Por outro lado, também o
princípio da igualdade deve ser mobilizado, tendo nós já tido a oportunidade de
referir que o mesmo, em geral, favorece a impossibilidade de recusa de
aplicação de regulamentos com fundamento em invalidade.
Visando concluir, como as
soluções que resultam do princípio da proporcionalidade - em todos os seus
subprincípios - só podem ser aferidas em concreto, seria, naturalmente,
impossível mobilizar uma solução a priori para o problema, pese embora
nos pronunciemos no sentido de identificar uma tendencial prevalência do
princípio da legalidade, na vertente que admite a possibilidade de afastamento
em concreto de normas regulamentares. Nem por isso, naturalmente, quedar-se-á o
princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos sem função útil. Para
o efeito, cumpre citar o prof. FREITAS DO AMARAL: “os regulamentos não
teriam sentido ou função útil se a Administração, por qualquer dos seus órgãos,
a começar pelo que os editou, os pudesse deixar de observar”[68].
No fundo, o art.142º/2 do CPA - se pensarmos no ato administrativo (algo que
nos parece evidente, dado que se entende que todo o ato administrativo há de
gozar de um certo grau de discricionariedade, por mais vinculada que seja a sua
natureza) como ato criador de Direito - consagra uma prevalência normativa do
regulamento face ao ato administrativo. No entanto, claro está que este
preceito, em caso de ilegalidade do regulamento, poderá levar a que o legislador
tenha dito mais do que queria dizer, cedendo perante outras normas,
mormente o que decorre do princípio da legalidade.
§5. Bibliografia e Jurisprudência selecionada
- Acórdão do STA, proc. 0619/12, de 17/01/2013
- AMARAL, Diogo Freitas do. Curso de Direito
Administrativo, Vol.II; Coimbra: Almedina; 4ª Ed., 2024;
-
CANOTILHO, J.J. Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição
da República Portuguesa Anotada, Vol. II; Coimbra: Coimbra Editora; 4ª Ed.
-
LOPES, Pedro Moniz. Derrotabilidade normativa e
normas administrativas; Tese de doutoramento - Direito - Ciências
Jurídico-Políticas, 2016, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa;
-
MEDEIROS, Rui. A Decisão de Inconstitucionalidade;
Lisboa: Universidade Católica Editora, 1999;
-
MONIZ, Ana Raquel Gonçalves. A Recusa de Aplicação
de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade -
Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas - Faculdade de
Direito Universidade de Coimbra; Janeiro 2011;
-
OTERO, Paulo. Legalidade e administração pública: o
sentido da vinculação administrativa à juridicidade; Coimbra: Almedina;
2003;
-
SÉRVULO CORREIA, J.M; MARQUES, Francisco Paes. Noções
de Direito Administrativo - Vol.II; Coimbra: Almedina; 2ª Ed.
[1]MONIZ, Ana Raquel Gonçalves. A Recusa de Aplicação
de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade -
Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas - Faculdade de
Direito Universidade de Coimbra; Janeiro 2011; p.372
[2] AMARAL, Diogo Freitas do. Curso de Direito
Administrativo, Vol.II; Coimbra: Almedina; 4ª Ed., 2024 p.186; MONIZ, Ana Raquel Gonçalves. A Recusa de
Aplicação de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade -
Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas - Faculdade de
Direito Universidade de Coimbra; Janeiro 2011; p.552
[3] OTERO, Paulo. Legalidade e administração pública :
o sentido da vinculação administrativa à juridicidade; Coimbra: Almedina;
2003; p.696-699
[4] OTERO, Paulo. Legalidade e administração pública :
o sentido da vinculação administrativa à juridicidade; Coimbra: Almedina;
2003; p.703
[5] OTERO, Paulo. Legalidade e administração pública :
o sentido da vinculação administrativa à juridicidade; Coimbra: Almedina;
2003; p.696 e ss.
[6] algo que resultaria diretamente de norma legal para
os casos do Governo da República [199º f) CRP] e Governos Regionais [88º a)
EPARAA e 69º a) EPARAM]
[7] OTERO, Paulo. Legalidade e administração pública :
o sentido da vinculação administrativa à juridicidade; Coimbra: Almedina;
2003; p.703 e ss.
[8] SÉRVULO CORREIA, J.M; MARQUES, Francisco Paes. Noções
de Direito Administrativo - Vol.II; Coimbra: Almedina; 2ª Ed.; p.40 e ss.
[9] SÉRVULO CORREIA, J.M; MARQUES, Francisco Paes. Noções
de Direito Administrativo - Vol.II; Coimbra: Almedina; 2ª Ed.; p.43. e ss.
[10] SÉRVULO CORREIA, J.M; MARQUES, Francisco Paes. Noções
de Direito Administrativo - Vol.II; Coimbra: Almedina; 2ª Ed.; p.49
[11] MEDEIROS, Rui. A Decisão de Inconstitucionalidade;
Lisboa: Universidade Católica Editora, 1999; p.205
[12] MEDEIROS, Rui. A Decisão de Inconstitucionalidade;
Lisboa: Universidade Católica Editora, 1999; p.221
[13] MEDEIROS, Rui. A Decisão de Inconstitucionalidade;
Lisboa: Universidade Católica Editora, 1999; p.223
[14] OTERO, Paulo. Legalidade e administração pública :
o sentido da vinculação administrativa à juridicidade; Coimbra: Almedina;
2003; p.696 a 699
[15]MONIZ, Ana Raquel Gonçalves. A Recusa de Aplicação
de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade -
Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas - Faculdade de
Direito Universidade de Coimbra; Janeiro 2011; p.602
[16]MONIZ, Ana Raquel Gonçalves. A Recusa de Aplicação
de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade -
Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas - Faculdade de
Direito Universidade de Coimbra; Janeiro 2011; p.609
[17]MONIZ, Ana Raquel Gonçalves. A Recusa de Aplicação
de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade -
Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas - Faculdade de
Direito Universidade de Coimbra; Janeiro 2011; p.609 e 610
[18]Contra, MEDEIROS, Rui. A Decisão de
Inconstitucionalidade; Lisboa: Universidade Católica Editora, 1999; p.704 e
ss.
[19] MONIZ, Ana Raquel Gonçalves. A Recusa de Aplicação
de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade -
Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas - Faculdade de
Direito Universidade de Coimbra; Janeiro 2011; p.602
[20]MONIZ, Ana Raquel Gonçalves. A Recusa de Aplicação
de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade -
Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas - Faculdade de
Direito Universidade de Coimbra; Janeiro 2011; p.610 e 611
[21] MONIZ, Ana Raquel Gonçalves. A Recusa de Aplicação
de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade -
Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas - Faculdade de
Direito Universidade de Coimbra; Janeiro 2011; p.611
[22] MONIZ, Ana Raquel Gonçalves. A Recusa de Aplicação
de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade -
Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas - Faculdade de
Direito Universidade de Coimbra; Janeiro 2011; p.639 e ss.
[23]MONIZ, Ana Raquel Gonçalves. A Recusa de Aplicação
de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade -
Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas - Faculdade de
Direito Universidade de Coimbra; Janeiro 2011; p.566, 569 e 570
[24]sobre esta questão, em termos diversos, o próprio
Direito Português, no Código de Seabra, consagrou o Direito Natural como meio
integrativo de lacunas: a situação comunga do facto de não proceder à
legitimação do recurso a um qualquer Direito suprapositivo, mas, na verdade, de
somente integrar no sistema uma dada conceção (a do sistema) de Direito Natural
- pelo que nada mais seria do que Direito positivo apelidado de Direito
Natural. Do mesmo modo, se um princípio da justiça (mesmo que se lhe queira atribuir
semelhante amplitude), correspondente a uma dada conceção de Direito Natural,
for positivado, nada mais é do que Direito Positivo, com conteúdo corresponde
àquele que o sistema lhe atribuir
[25] LOPES, Pedro Moniz. Derrotabilidade normativa e
normas administrativas; Tese de doutoramento - Direito - Ciências
Jurídico-Políticas, 2016, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa; p.895
e 896
[26] quando muito, poderá proceder a valorações, que só
serão próprias da função do jurista quando versem sobre o caráter oportuno,
coerente e tecnicamente correto, no quadro das valorações do próprio sistema
[27] diz a autora: “o princípio da justiça, embora
surja mediado por outros princípios, consubstancia algo mais que os princípios
normativos igualmente constantes do texto constitucional (desde logo, a
igualdade, a proporcionalidade e a boa fé), possuindo um conteúdo autónomo e
mais exigente que o postulado por eles ” - MONIZ, Ana Raquel Gonçalves. A
Recusa de Aplicação de Regulamentos pela Administração com Fundamento em
Invalidade - Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas -
Faculdade de Direito Universidade de Coimbra; Janeiro 2011; p.566
[28]MONIZ, Ana Raquel Gonçalves. A Recusa de Aplicação
de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade -
Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas - Faculdade de
Direito Universidade de Coimbra; Janeiro 2011; p.570
[29] MONIZ, Ana Raquel Gonçalves. A Recusa de Aplicação
de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade -
Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas - Faculdade de
Direito Universidade de Coimbra; Janeiro 2011; p.566
[30] MONIZ, Ana Raquel Gonçalves. A Recusa de Aplicação
de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade -
Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas - Faculdade de
Direito Universidade de Coimbra; Janeiro 2011; p.572
[31] MONIZ, Ana Raquel Gonçalves. A Recusa de Aplicação
de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade -
Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas - Faculdade de
Direito Universidade de Coimbra; Janeiro 2011; p.573
[32] MONIZ, Ana Raquel Gonçalves. A Recusa de Aplicação
de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade -
Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas - Faculdade de
Direito Universidade de Coimbra; Janeiro 2011; p.593-594
[33]AMARAL, Diogo Freitas do. Curso de Direito
Administrativo, Vol.II; Coimbra: Almedina; 4ª Ed., 2024; p.188
[34] MONIZ, Ana Raquel Gonçalves. A Recusa de Aplicação
de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade -
Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas - Faculdade de
Direito Universidade de Coimbra; Janeiro 2011; p.596
[35] MONIZ, Ana Raquel Gonçalves. A Recusa de Aplicação
de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade -
Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas - Faculdade de
Direito Universidade de Coimbra; Janeiro 2011; p.601 e 609
[36] MONIZ, Ana Raquel Gonçalves. A Recusa de Aplicação
de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade -
Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas - Faculdade de
Direito Universidade de Coimbra; Janeiro 2011; p.602
[37]MONIZ, Ana Raquel Gonçalves. A Recusa de Aplicação
de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade -
Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas - Faculdade de
Direito Universidade de Coimbra; Janeiro 2011; p.610 e 611
[38]MONIZ, Ana Raquel Gonçalves. A Recusa de Aplicação
de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade -
Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas - Faculdade de
Direito Universidade de Coimbra; Janeiro 2011; p.611
[39] MONIZ, Ana Raquel Gonçalves. A Recusa de Aplicação
de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade -
Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas - Faculdade de
Direito Universidade de Coimbra; Janeiro 2011; p607
[40]Claro está que, enquanto que - em rigor -, as
inalegabilidades formais se reportam a vícios de forma; neste caso, os vícios
poderão ser de natureza material
[41]MONIZ, Ana Raquel Gonçalves. A Recusa de Aplicação
de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade -
Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas - Faculdade de
Direito Universidade de Coimbra; Janeiro 2011; p.662
[42] O art.142º do CPA de 1991 na versão a que a
professora ANA RAQUEL GONÇALVES MONIZ alude corresponde, com algumas
alterações, ao art.169º do atual CPA.
[43]MONIZ, Ana Raquel Gonçalves. A Recusa de Aplicação
de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade -
Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas - Faculdade de
Direito Universidade de Coimbra; Janeiro 2011; p.662 e 663
[44]MONIZ, Ana Raquel Gonçalves. A Recusa de Aplicação
de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade -
Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas - Faculdade de
Direito Universidade de Coimbra; Janeiro 2011; p.662 a 665
[45] MONIZ, Ana Raquel Gonçalves. A Recusa de Aplicação
de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade -
Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas - Faculdade de
Direito Universidade de Coimbra; Janeiro 2011; p.666
[46]MONIZ, Ana Raquel Gonçalves. A Recusa de Aplicação
de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade -
Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas - Faculdade de
Direito Universidade de Coimbra; Janeiro 2011; p.667
[47]Algo que a própria autora reconhece - MONIZ, Ana
Raquel Gonçalves. A Recusa de Aplicação de Regulamentos pela Administração
com Fundamento em Invalidade - Dissertação de Doutoramento em Ciências
Jurídico-Políticas - Faculdade de Direito Universidade de Coimbra; Janeiro
2011; p.674
[48] Semelhante ao atual art.169º/5 do CPA
[49] por exemplo
[50]MONIZ, Ana Raquel Gonçalves. A Recusa de Aplicação
de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade -
Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas - Faculdade de
Direito Universidade de Coimbra; Janeiro 2011; p.681 a 683
[51]MONIZ, Ana Raquel Gonçalves. A Recusa de Aplicação
de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade -
Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas - Faculdade de
Direito Universidade de Coimbra; Janeiro 2011; p.684
[52]MONIZ, Ana Raquel Gonçalves. A Recusa de Aplicação
de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade -
Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas - Faculdade de
Direito Universidade de Coimbra; Janeiro 2011; p.686 e 687
[53]MONIZ, Ana Raquel Gonçalves. A Recusa de Aplicação
de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade -
Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas - Faculdade de
Direito Universidade de Coimbra; Janeiro 2011; p.717
[54]MONIZ, Ana Raquel Gonçalves. A Recusa de Aplicação
de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade -
Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas - Faculdade de
Direito Universidade de Coimbra; Janeiro 2011; p.718
[55]MONIZ, Ana Raquel Gonçalves. A Recusa de Aplicação
de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade -
Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas - Faculdade de
Direito Universidade de Coimbra; Janeiro 2011; p.718
[56]MONIZ, Ana Raquel Gonçalves. A Recusa de Aplicação
de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade -
Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas - Faculdade de
Direito Universidade de Coimbra; Janeiro 2011; p.719
[57]LOPES, Pedro Moniz. Derrotabilidade normativa e
normas administrativas; Tese de doutoramento - Direito - Ciências
Jurídico-Políticas, 2016, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa; p.929
e ss.
[58]LOPES, Pedro Moniz. Derrotabilidade normativa e
normas administrativas; Tese de doutoramento - Direito - Ciências
Jurídico-Políticas, 2016, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa; p.939
[59]LOPES, Pedro Moniz. Derrotabilidade normativa e
normas administrativas; Tese de doutoramento - Direito - Ciências
Jurídico-Políticas, 2016, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa; p.939
[60]LOPES, Pedro Moniz. Derrotabilidade normativa e
normas administrativas; Tese de doutoramento - Direito - Ciências
Jurídico-Políticas, 2016, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa; p.937
[61]LOPES, Pedro Moniz. Derrotabilidade normativa e
normas administrativas; Tese de doutoramento - Direito - Ciências
Jurídico-Políticas, 2016, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa; p.931
[62]LOPES, Pedro Moniz. Derrotabilidade normativa e
normas administrativas; Tese de doutoramento - Direito - Ciências
Jurídico-Políticas, 2016, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa; p.938
[63]LOPES, Pedro Moniz. Derrotabilidade normativa e
normas administrativas; Tese de doutoramento - Direito - Ciências
Jurídico-Políticas, 2016, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa; p.938
[64]LOPES, Pedro Moniz. Derrotabilidade normativa e
normas administrativas; Tese de doutoramento - Direito - Ciências
Jurídico-Políticas, 2016, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa; p.938
[65] O que, como veremos, se costuma indicar - mesmo pelos
que adotam uma visão mais restritiva da inderrogabilidade singular - como um
caso em que à Administração se encontraria vedada a faculdade de desaplicação
da norma
[66] MEDEIROS, Rui. A Decisão de Inconstitucionalidade;
Lisboa: Universidade Católica Editora, 1999; p.232
[67] “Verificados esses requisitos, o dever de
obediência hierárquica - e portanto a exclusão da responsabilidade - estende-se
quer às ordens legais quer às ilegais” - CANOTILHO, J.J. Gomes; MOREIRA,
Vital. Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II; Coimbra:
Coimbra Editora; 4ª Ed.; p.855
[68]AMARAL, Diogo Freitas do. Curso de Direito
Administrativo, Vol.II; Coimbra: Almedina; 4ª Ed., 2024; p.187
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