A validade e eficácia do ato administrativo no ordenamento jurídico português

 Faculdade de Direito Universidade de Lisboa

Direito Administrativo II

A validade e eficácia do ato administrativo no ordenamento jurídico português

Realizada por:

Selma Castro

Turma: B

Subturma: 16

1Índice

Introdução ............................................................................................................. 3

Ato administrativo ................................................................................................. 4

Os requisitos de Validade do Ato Administrativo .................................................... 5

Requisitos de eficácia do ato administrativo .......................................................... 7

Relação entre a validade e a eficácia do ato administrativo ................................... 9

Conclusão ........................................................................................................... 11

Bibliografia .......................................................................................................... 12

2Introdução

O ato administrativo assume um papel fundamental no âmbito da atuação da Administração

Pública no ordenamento jurídico português. Tradicionalmente apontado como uma das figuras

centrais do Direito Administrativo, traduz-se numa manifestação unilateral da vontade da

Administração, destinada à produção de efeitos jurídicos numa situação concreta e individual.

A sua relevância resulta não só da utilização frequente por parte da Administração Pública,

mas também das consequências diretas que produz na esfera jurídica dos particulares.

Num Estado de Direito democrático, a atuação administrativa encontra-se sujeita ao princípio

da legalidade, constitucionalmente consagrado, segundo o qual a Administração apenas pode

agir nos termos e dentro dos limites definidos pela lei. Neste contexto, a validade e a eficácia

dos atos administrativos adquirem especial importância, pois asseguram, simultaneamente, a

realização do interesse público e a tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos dos

cidadãos.

O presente trabalho visa analisar o regime jurídico da validade e da eficácia do ato

administrativo no ordenamento jurídico português, incidindo sobre os requisitos essenciais à

sua formação, os vícios suscetíveis de afetar a sua validade e os pressupostos necessários para

a produção dos respetivos efeitos jurídicos. Pretende-se ainda proceder à distinção entre

validade e eficácia, distinção essa que ocupa um lugar central na doutrina administrativista

portuguesa.

3Ato administrativo

O conceito do ato administrativo1 encontra-se atualmente previsto no artigo 148º do CPA sendo

entendido como um ato jurídico unilateral praticado por um órgão da administração no

exercício do poder administrativo a que visa a produção de efeitos jurídicos sobre uma situação

num caso concreto.

Historicamente2, a função prática deste conceito não foi sempre a mesma. É necessário

distinguir duas fases diferentes, que correspondem a outras tantas funções distintas e até, em

certo sentido, opostas.

A primeira fase coincide com os primórdios da revolução francesa. A noção do ato

administrativo surge para delimitar as ações de administração pública excluídas por lei da

fiscalização dos tribunais judicias.

Foi nomeadamente, a lei de 16 do Frutidor do ano de 1795 que, de harmonia com a

interpretação que do princípio da separação dos poderes foi dada pela revolução francesa,

subtraiu os atos administrativos da jurisdição dos tribunais judiciais.

Isso resultou da desconfiança do poder revolucionário face aos tribunais judiciais, que

representavam ainda a continuação do antigo regime, pois estavam nas mãos da pobreza.

Assim, o que se pretendeu com a noção de ato administrativo foi individualizar as atuações da

administração pública sobre quais os tribunais judiciais não podiam pronunciar-se. Tratava-se

de um conceito que funcionava ao serviço da independência da administração perante o poder

judicial.

Na segunda fase, que começa a partir de meados do sec. XIX, a noção de ato administrativo

vai servir para um fim completamente diferente, isto é, para definir as atuações de

administração pública submetidas ao controle dos tribunais administrativo. O ato

1 Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, vol. II, Coimbra, Almedina, 1989, p. 66.

2 Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, vol. II, Coimbra, Almedina, 1989, p. 59-63

4administrativo passou assim a ser um conceito que funciona ao serviço do sistema de garantias

dos particulares.

O conceito de ato administrativo ser primeiro como garantia da administração, e passa a servir

depois como garantia dos particulares.

A doutrina portuguesa tem atribuído especial importância a este conceito. Segundo Diogo

Freitas do Amaral, o ato administrativo corresponde a uma manifestação

de vontade da Administração destinada a produzir efeitos jurídicos ao abrigo de normas de

Direito Administrativo. Já Mário Aroso de Almeida destaca que o ato

administrativo constitui uma das formas típicas de atuação administrativa, embora o Direito

Administrativo moderno conheça atualmente outras formas de atuação,

como os regulamentos, os contratos administrativos e as atuações materiais da Administração.

Os requisitos de Validade do Ato Administrativo

3A Validade é a aptidão intrínseca do ato para produzir os efeitos jurídicos correspondentes ao

tipo legal a que pertence, em consequência da sua conformidade com a ordem jurídica.

4A validade do ato administrativo corresponde à conformidade do ato com a ordem jurídica,

sendo tradicionalmente analisada através de vários elementos essenciais: competência, forma,

objeto, finalidade e vontade.

São requisitos de validade dos atos administrativos os que a lei impõe como condição de cuja

observância depende que eles possam ser aceites como instrumentos aptos a introduzir

modificações incontestáveis no mundo jurídico. Se um ato administrativo for praticado sem

observar determinado requisito de validade, ele é inválido e isto significa que ele pode ser

contestado, perante a própria administração e perante os tribunais. Á luz da doutrina e da

jurisprudência, orientadas por considerações de experiência prática e da razoabilidade, se

devem traçar as fronteiras entre domínios da validade e da invalidade.

3 Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, vol. II, Coimbra, Almedina, 1989, p. 249

4 Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo, 11.ª ed., Coimbra, Almedina, 2024 p

418-419

5Em regra, em matéria de invalidade dos atos administrativos que não observem requisitos de

validade de impostos por regras imperativas, não seja o da nulidade, mas o da anulabilidade

previsto no artigo 163º/1 do CPA.

5Os requisitos de validade do ato administrativo são as exigências que a lei faz relativamente a

cada um dos elementos deste: autor, destinatários, forma e formalidades, conteúdo, objeto e

fim.

Requisitos quanto aos sujeitos

O autor do ato administrativo é sempre e necessariamente um órgão de administração. Assim,

é indispensável, para a validade do ato administrativo, que se verifiquem os seguintes requisitos

de validade relativos aos sujeitos:

a. b. Quem o órgão tenha competência para a prática do ato administrativo;

Se se tratar de um órgão colegial, que este esteja regularmente constituído, tenha sido

regulamente convocado, e esteja em condições de funcionar legalmente.

Relativamente ao destinatário ou destinatários do ato administrativo, a lei exige que ela ou eles

sejam determinados ou determináveis.

Requisitos quando à forma e às formalidades

Quanto à formalidade, o princípio geral do nosso direito é de que todas as formalidades

prescritas por lei são essenciais. A sua não observância, que por omissão quer por preterição,

no todo em parte, gera a ilegalidade do ato administrativo. Há certas formalidades cuja

preterição é considerada insuprível, outros cuja preterição considera suprível.

Devem se considerar-se insupríveis aquelas formalidades cuja observância tem de ter lugar no

momento em que a lei exige que elas sejam observadas, inversamente é suprível, a omissão ou

preterição daquela formalidade que a lei manda cumprir num certo momento, mas que se forem

cumpridas em momento posterior ainda vão a tempo de garantir os objetivos para que foram

estabelecidas.

Quanto à forma do ato administrativo, a regra geral é a de que atos administrativos devem

revestir forma expressa. Dentro desta, há que distinguir as formas simples e as formas solenes.

5 Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, vol. II, Coimbra, Almedina, 1989, p. 250-277

6Formas simples, são aquelas em que a exteriorização da vontade do órgão da administração

não exige a adoção de um modelo especial.

Formas solenes, são as que têm de obedecer a um certo modelo legalmente estabelecido.

Requisitos quanto ao conteúdo e ao objeto

Em primeiro lugar, exige-se que o conteúdo e o objeto do ato obedeçam aos requisitos da

certeza, da legalidade e da possibilidade, tala como sucede relativamente aos negócios jurídicos

privados.

Além disso, a lei exige também que a vontade em que o ato administrativo se traduz seja

esclarecida e livre, pelo que o ato não será válido se a vontade de administração tiver sido

determinada por qualquer influência indevida, nomeadamente por erro, dolo ou coação.

Requisitos quanto ao fim

A lei exige que o fim efetivamente prosseguindo pela administração coincida com o fim que a

lei tem em vista ao conferir aos podes para a prática do ato.

Este requisito, porém, só é relevante no caso dos atos praticados no exercício de poderes

discricionários, quer se trata de discricionariedade vinculados, o fim não tem autonomia, não é

relevante.

O critério prático para determinação do fim do ato administrativo é o do motivo principalmente

determinante. O que a lei exig é que o motivo principalmente determinante da prática de um

ato administrativo coincida com o fim tido em vista pela lei ao conferir o poder discricionário,

o ato será ilegal.

Requisitos de eficácia do ato administrativo

6São requisitos de eficácia aquelas exigências que a lei faz para que um ato administrativo

possa produzir os seus efeitos jurídicos. A eficácia do ato administrativo corresponde à aptidão

do ato para produzir efeitos jurídicos na esfera dos destinatários. Um ato pode ser válido mas

6 Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, vol. II, Coimbra, Almedina, 1989, p. 277-279

7ainda não eficaz,

assim como pode produzir efeitos provisórios apesar de padecer de determinados vícios

Os principais requisitos de eficácia são:

a. b. Publicação ou notificação aos interessados:

Enquanto não for publicado ou notificado, o ato será ineficaz, não produzirá efeitos,

não será obrigatório para os particulares. A notificação e a publicação têm alguns

conteúdos obrigatórios como: o autor do ato; No caso de delegação de poderes, menção

da existência de delegação; Sentido e data de decisão e fundamentos da decisão.

Se a publicação ou a notificação não contiverem os requisitos enumerados, o particular

poderá requere, no prazo de 1 mês, que lhe sejam notificadas as indicações em falta ou

que lhe seja passada certidão que as contenha.

O visto do tribunal de contas:

Todos os atos de administração estão sujeitos ao visto do tribunal de contras. Enquanto

este não der o seu visto, o ato será ineficaz, isto é, nem o interessado que dele beneficia

pode invocar a seu favor os direitos dela resultantes, nem os particulares para quem o

ato acarreta consequências negativas começam a sofrer o impacto dessas

consequências. Com a aposição do visto, o ato torna-se eficaz, se o tribunal recusar o

visto, o ato mantém-se ineficaz.

Existem situações em que a eficácia do ato administrativo pode ficar dependente de condições

adicionais, como a aprovação por outro órgão administrativo ou o decurso de determinado

prazo.

Em certos casos, a lei admite ainda a eficácia retroativa do ato administrativo, desde que tal

não prejudique direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares.

Outro aspeto relevante é a executoriedade dos atos administrativos. Tradicionalmente, a

Administração beneficia do privilégio de execução prévia, podendo executar coercivamente

certos atos sem necessidade

de recorrer previamente aos tribunais. Contudo, esse poder encontra-se sujeito a limites legais

e constitucionais, especialmente no que respeita à proteção dos direitos fundamentais.

Mário Aroso de Almeida salienta que a eficácia dos atos administrativos deve ser analisada à

8luz dos princípios da proporcionalidade, da boa-fé e da proteção da confiança,

de modo a evitar atuações arbitrárias da Administração.

Relação entre a validade e a eficácia do ato administrativo

A relação entre a validade e a eficácia do ato administrativo assume uma importância central

no Direito Administrativo português, uma vez que ambos os conceitos se encontram

intimamente ligados à produção de efeitos jurídicos pela Administração Pública. Apesar de

distintos, validade e eficácia complementam-se, permitindo compreender de que modo o ato

administrativo se forma, produz efeitos e pode ser controlado juridicamente.

A validade do ato administrativo diz respeito à sua conformidade com a ordem jurídica. Um

ato é válido quando respeita todos os requisitos legalmente exigidos, nomeadamente quanto à

competência do órgão, à forma, ao objeto, ao conteúdo, à finalidade e à vontade administrativa.

A validade encontra-se, assim, diretamente relacionada com o princípio da legalidade

administrativa, segundo o qual a Administração Pública apenas pode atuar nos termos

permitidos pela lei. Sempre que algum destes requisitos seja violado, o ato torna-se inválido,

podendo a invalidade traduzir-se em nulidade ou anulabilidade, nos termos do Código do

Procedimento Administrativo.

Por sua vez, a eficácia refere-se à aptidão do ato administrativo para produzir efeitos jurídicos

na esfera dos destinatários. A eficácia depende frequentemente da verificação de determinados

pressupostos posteriores à prática do ato, como a notificação, a publicação ou a aprovação por

outra entidade administrativa. Desta forma, um ato pode existir juridicamente e ser válido, mas

ainda não produzir efeitos por faltar um requisito de eficácia.

É precisamente nesta distinção que se estabelece a principal relação entre validade e eficácia.

A validade respeita à legalidade intrínseca do ato, enquanto a eficácia se relaciona com a sua

operatividade prática no mundo jurídico. Contudo, embora distintos, os dois conceitos não são

totalmente independentes. Um ato inválido pode, em determinadas situações, produzir efeitos

provisórios enquanto não for anulado ou declarado nulo pelos tribunais administrativos.

Inversamente, um ato válido pode permanecer temporariamente ineficaz até que sejam

cumpridos os requisitos legais necessários à produção dos seus efeitos.

9A relação entre validade e eficácia demonstra igualmente a preocupação do Direito

Administrativo em assegurar um equilíbrio entre a legalidade e a segurança jurídica. Por um

lado, exige-se que os atos administrativos respeitem rigorosamente a lei; por outro, reconhece-

se a necessidade de garantir estabilidade às relações jurídicas e continuidade à atividade

administrativa. Assim, nem toda a invalidade impede automaticamente a produção de efeitos

jurídicos, tal como a validade não significa necessariamente eficácia imediata.

Além disso, a eficácia do ato administrativo desempenha uma função essencial na proteção dos

particulares. A exigência de notificação ou publicação garante que os destinatários tenham

conhecimento do conteúdo do ato e possam exercer os seus direitos de defesa, designadamente

através da impugnação contenciosa. Deste modo, a eficácia não constitui apenas uma questão

técnica de produção de efeitos, mas também uma garantia fundamental dos administrados

perante a atuação da Administração Pública.

Por fim, a distinção e simultânea articulação entre validade e eficácia revelam a complexidade

do regime jurídico do ato administrativo no ordenamento português. Estes conceitos permitem

assegurar que a Administração Pública atua dentro dos limites legais, mas também que a sua

atividade seja eficaz na prossecução do interesse público, sem descurar a proteção da confiança,

da segurança jurídica e dos direitos dos particulares.

10Conclusão

O ato administrativo continua a ocupar uma posição central no Direito Administrativo

português, apesar da evolução das formas de atuação da Administração Pública.

A análise da validade e eficácia dos atos administrativos revela a importância do princípio da

legalidade e da necessidade de controlo jurídico da atividade administrativa.

Os requisitos de validade garantem que a Administração atua dentro dos limites impostos pela

lei, protegendo os direitos dos particulares e assegurando a prossecução do interesse público.

Por sua vez, o regime da nulidade e anulabilidade permite sancionar os atos ilegais,

preservando simultaneamente a estabilidade das relações jurídicas.

A eficácia do ato administrativo demonstra que a produção de efeitos jurídicos depende de

pressupostos próprios, distintos da validade. A distinção entre validade e eficácia assume,

assim, particular relevância prática e teórica no ordenamento jurídico português.

O regime jurídico do ato administrativo procura alcançar um equilíbrio entre legalidade,

segurança jurídica e proteção da confiança dos particulares, refletindo os valores fundamentais

do Estado de Direito democrático.

11Bibliografia

Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, vol. II, Coimbra, Almedina, 1989.

Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo, 11.ª ed., Coimbra,

Almedina, 2024.

Código de Procedimento Administrativo.

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