Enquadramento Doutrinário do Princípio da Legalidade

 A TRANSFORMAÇÃO DA ATUAÇÃO ADMINISTRATIVA

DAVID COELHO Nº69833

 

1.    INTRODUÇÃO

O estudo do Direito Administrativo exige, como pressuposto essencial para a compreensão da própria atuação da Administração Pública contemporânea, uma análise cuidada da figura do ato administrativo, instituto que assumiu historicamente uma posição central na construção dogmática deste ramo do Direito. O ato administrativo não surgiu apenas como uma construção teórica desenvolvida pela doutrina, mas afirmou-se sobretudo como um mecanismo indispensável para permitir o controlo jurisdicional da atividade administrativa e assegurar a proteção dos particulares perante o exercício do poder público. Neste sentido, consolidou-se progressivamente na doutrina portuguesa a ideia de que o contencioso administrativo desempenhou um papel determinante na formação do próprio conceito de ato administrativo, entendimento esse que continua hoje profundamente presente no ensino universitário e na literatura jurídica nacional. Foi precisamente nesta linha que o Professor DIOGO FREITAS DO AMARAL afirmou que “o conceito de acto administrativo tem sido sempre recortado em função da fiscalização da actividade administrativa pelos tribunais”¹, evidenciando assim a estreita ligação entre a evolução do conceito e a necessidade de garantir tutela jurisdicional efetiva aos administrados perante a atuação da Administração.

Para compreender a atual transformação do ato administrativo e a crise dogmática que o instituto enfrenta no contexto do Estado contemporâneo, torna-se necessário regressar às origens históricas do Direito Administrativo moderno e às circunstâncias políticas e institucionais que marcaram o período posterior à Revolução Francesa. Foi nesse contexto que a doutrina da separação de poderes passou a ser interpretada de forma particularmente rígida, entendendo-se que a submissão da Administração aos tribunais comuns poderia representar uma ingerência ilegítima do poder judicial no exercício da função administrativa. Esta conceção levou ao desenvolvimento de um modelo profundamente marcado pela desconfiança relativamente ao controlo jurisdicional da Administração e pela tentativa de preservar uma esfera de autonomia praticamente intocável do poder executivo. Como refere o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA, este momento corresponde ao verdadeiro “pecado original”² do Direito Administrativo europeu continental, uma vez que condicionou profundamente a evolução posterior do sistema administrativo e do próprio contencioso administrativo.

A consequência direta deste modelo foi a criação de uma estrutura administrativa fechada sobre si própria, assente em tribunais e órgãos administrativos integrados na própria máquina do Estado e fortemente dependentes do poder governativo. As questões relativas à atuação administrativa eram frequentemente afastadas da apreciação dos tribunais comuns, o que limitava significativamente a proteção dos particulares perante os abusos da Administração. Assim, o Direito Administrativo desenvolveu-se inicialmente como um ramo marcado pela supremacia do poder público e pela existência de prerrogativas de autoridade particularmente intensas, consolidando uma visão da Administração baseada numa lógica unilateral, imperativa e fortemente autoritária.

2. A EVOLUÇÃO DOS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A passagem do Estado Liberal para o Estado Social e Democrático de Direito provocou uma profunda alteração no modo de atuação da Administração Pública e nas próprias finalidades atribuídas ao Estado. O modelo liberal tradicional assentava numa conceção relativamente limitada da intervenção estadual, centrada sobretudo na manutenção da ordem pública e na proteção da segurança coletiva. Contudo, com o desenvolvimento do Estado Social, o Estado passou a assumir responsabilidades muito mais amplas no domínio económico, social e cultural, sendo chamado a garantir condições materiais de vida dignas à generalidade da população.

Como explicam MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDRÉ SALGADO DE MATOS, esta transformação obrigou a Administração Pública a abandonar a sua antiga posição predominantemente repressiva e restritiva, assumindo progressivamente funções prestacionais e de promoção do bem-estar coletivo³. O Estado passou então a intervir ativamente em áreas fundamentais como a saúde, a educação, a habitação, a economia e as infraestruturas públicas, desenvolvendo uma atuação muito mais próxima dos cidadãos e orientada para a satisfação de necessidades coletivas permanentes.

Esta evolução conduziu inevitavelmente a uma diferenciação entre dois grandes modelos de atuação administrativa. Por um lado, manteve-se a chamada Administração agressiva ou ablativa, caracterizada pela imposição de restrições, deveres e limitações aos particulares através de mecanismos típicos de autoridade, como expropriações, coimas, demolições ou limitações urbanísticas. Por outro lado, ganhou crescente importância a Administração prestadora, cuja atuação se desenvolve através da concessão de benefícios, apoios, autorizações e prestações destinadas à concretização de direitos sociais e à promoção do desenvolvimento económico e social. O Professor DIOGO FREITAS DO AMARAL sublinha precisamente esta dualidade ao distinguir a Administração agressiva da Administração constitutiva ou prestadora⁴.

Com o crescimento das funções prestacionais do Estado, tornou-se progressivamente evidente que o modelo clássico do ato administrativo já não era suficiente para explicar toda a complexidade da atuação administrativa contemporânea. O ato administrativo tradicional tinha sido pensado essencialmente para enquadrar atuações unilaterais e autoritárias da Administração, ligadas sobretudo à limitação da esfera jurídica dos particulares. Contudo, a atuação administrativa moderna passou a envolver também relações de cooperação, negociação, contratualização e prestação de serviços públicos, realidades que não podiam ser adequadamente explicadas através de uma conceção exclusivamente unilateral do poder administrativo.

JOÃO CAUPERS refere precisamente que o aumento exponencial das tarefas atribuídas ao Estado conduziu ao progressivo enfraquecimento da centralidade do ato administrativo enquanto forma exclusiva de atuação administrativa⁵. A Administração passou a atuar através de contratos administrativos, parcerias público-privadas, acordos de cooperação e múltiplas formas de atuação material e informal que escapavam ao modelo clássico do ato unilateral de autoridade. Desta forma, a visão tradicional do ato administrativo começou a revelar-se insuficiente perante a crescente complexidade das relações entre Administração e particulares.

3. O CENTRALISMO DO ATO ADMINISTRATIVO, AS SUAS TRANSFORMAÇÕES E NOVAS FUNÇÕES

Apesar das profundas alterações verificadas na atuação administrativa, o ato administrativo continua a ocupar uma posição central no Direito Administrativo português. O Código do Procedimento Administrativo define atualmente o ato administrativo no artigo 148.º como a decisão que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visa produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta. Esta definição demonstra já um claro afastamento das antigas conceções excessivamente autoritárias e rígidas que marcaram o passado da disciplina.

Durante largos anos, porém, a doutrina portuguesa, fortemente influenciada pelo pensamento de MARCELLO CAETANO, defendia que apenas poderiam ser considerados verdadeiros atos administrativos aqueles que reunissem determinadas características específicas, nomeadamente a definitividade e a executoriedade⁶. A definitividade significava que o ato deveria representar a última decisão possível dentro da hierarquia administrativa, enquanto a executoriedade traduzia a capacidade da Administração impor coercivamente as suas decisões sem necessidade de intervenção judicial prévia.

A executoriedade constituiu durante muito tempo uma das manifestações mais evidentes dos privilégios da Administração Pública, permitindo ao Estado executar diretamente as suas decisões através dos seus próprios meios coercivos. Contudo, esta conceção revelou-se progressivamente incompatível com a evolução do Estado de Direito e com o reforço das garantias jurisdicionais dos particulares. Como refere VASCO PEREIRA DA SILVA, a doutrina procurou durante bastante tempo manter artificialmente a ideia de que todos os atos administrativos possuíam executoriedade, chegando mesmo a desenvolver a teoria da “executoriedade enfraquecida”⁷ para justificar a existência de atos favoráveis ou prestadores.

A transformação do contencioso administrativo e o desenvolvimento das garantias constitucionais vieram alterar profundamente este quadro. A superação do modelo da enumeração taxativa dos atos recorríveis e a adoção da cláusula geral de tutela jurisdicional efetiva representaram uma mudança decisiva no Direito Administrativo contemporâneo. Como refere OTTO BACHOF, citado por VASCO PEREIRA DA SILVA, deixou de ser necessário que a lei previsse expressamente a possibilidade de recurso para que os particulares pudessem reagir judicialmente contra atuações lesivas da Administração⁸.

Em Portugal, esta mudança consolidou-se sobretudo através do artigo 268.º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa, que garante aos particulares a possibilidade de impugnar judicialmente quaisquer atos administrativos lesivos dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos. A lesividade passou assim a assumir-se como o verdadeiro critério fundamental de acesso à tutela jurisdicional, substituindo as antigas exigências de definitividade e executoriedade.

Paralelamente, a atuação administrativa tornou-se cada vez mais multipolar e relacional. Muitas decisões administrativas deixaram de envolver apenas uma relação bilateral entre Administração e administrado, passando a afetar simultaneamente diversos interesses públicos e privados. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA destaca precisamente a importância crescente dos chamados “atos multilaterais”¹¹, típicos de matérias como o urbanismo, o ambiente ou o ordenamento do território, em que uma decisão administrativa pode beneficiar determinados sujeitos e prejudicar simultaneamente terceiros.

4. A SUBSTITUIÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO PELA RELAÇÃO ADMINISTRATIVA E PELO PROCEDIMENTO

A evolução do Direito Administrativo contemporâneo conduziu progressivamente ao enfraquecimento das conceções puramente atocêntricas e ao reforço da importância da relação jurídica administrativa e do procedimento administrativo. O centro do sistema deixou de estar exclusivamente concentrado no ato final da Administração, passando a valorizar-se cada vez mais o conjunto das relações jurídicas estabelecidas ao longo do procedimento e a participação dos particulares na formação da decisão administrativa.

VASCO PEREIRA DA SILVA defende precisamente que o procedimento e a relação jurídica administrativa assumiram hoje um papel central no Direito Administrativo contemporâneo¹². O administrado deixou de ser encarado como mero destinatário passivo de ordens impostas pela Administração, passando a assumir uma posição jurídica ativa no desenvolvimento da atividade administrativa. Os direitos dos particulares decorrem diretamente da Constituição e da lei, impondo limites à atuação administrativa e exigindo formas efetivas de participação procedimental.

Também PAULO OTERO sustenta que o Direito Administrativo corresponde atualmente à concretização prática do próprio Direito Constitucional¹³, uma vez que a atuação administrativa se encontra permanentemente subordinada aos princípios constitucionais da legalidade, da proporcionalidade, da igualdade e da participação dos cidadãos.

Neste contexto, o procedimento administrativo deixou de ser visto apenas como uma formalidade burocrática destinada a preparar a decisão final da Administração. O procedimento passou a desempenhar uma função essencial de garantia, transparência e participação democrática, permitindo aos particulares intervir na formação das decisões suscetíveis de afetar os seus direitos e interesses.

A importância crescente do procedimento encontra igualmente fundamento na ideia defendida por J. J. GOMES CANOTILHO de que “qualquer direito material postula uma dimensão procedimental/processual”¹⁴. Sem mecanismos procedimentais adequados, os direitos dos particulares correriam o risco de permanecer meramente formais e desprovidos de proteção efetiva.

HERIBERT GOERLICH reforça esta perspetiva ao considerar que as garantias procedimentais constituem verdadeiras “garantias de procedimento”¹⁵ indispensáveis à limitação do poder administrativo e à prevenção de abusos por parte da Administração. O procedimento assume, assim, uma função essencial de equilíbrio entre o interesse público prosseguido pela Administração e os direitos e interesses dos particulares afetados pela decisão administrativa.

5. CONCLUSÃO

A evolução histórica do Direito Administrativo demonstra claramente a profunda transformação sofrida pelo modelo tradicional de atuação administrativa. O antigo paradigma centrado exclusivamente no ato administrativo unilateral e autoritário revelou-se progressivamente insuficiente perante a crescente complexidade das funções assumidas pelo Estado contemporâneo e perante o reforço das garantias jurídicas dos particulares.

Todavia, esta transformação não significou o desaparecimento do ato administrativo enquanto figura central do Direito Administrativo. O ato administrativo continua a desempenhar uma função essencial na atuação da Administração Pública, embora inserido atualmente num contexto muito mais amplo, marcado pela importância crescente das relações jurídicas administrativas, da participação procedimental e da tutela jurisdicional efetiva.

O modelo contemporâneo deixou para trás a antiga lógica autoritária baseada exclusivamente na imposição unilateral da vontade administrativa, substituindo-a por uma visão mais relacional, participativa e procedimental da atuação pública. A Administração encontra-se hoje sujeita a exigências muito mais intensas de fundamentação, transparência, proporcionalidade e ponderação de interesses, num quadro jurídico fortemente influenciado pelos princípios constitucionais do Estado de Direito Democrático.

Assim, o ato administrativo já não pode ser entendido apenas como um instrumento de imposição autoritária da vontade do Estado, mas antes como uma componente integrada num sistema mais amplo de relações jurídicas, garantias procedimentais e mecanismos de controlo jurisdicional destinados à proteção efetiva dos direitos dos cidadãos perante a atuação administrativa.

 

 

 

 

 

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

1. AMARAL, Diogo Freitas do apud SILVA, Vasco Pereira da — Em Busca do Acto Administrativo Perdido. Coimbra: Edições Almedina, 1996, p. 1.
2. SILVA, Vasco Pereira da — Em Busca do Acto Administrativo Perdido. Coimbra: Edições Almedina, 1996, p. 1.
3. SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de — Direito Administrativo Geral. Tomo I. Lisboa: Publicações Dom Quixote, 2004, pp. 26-29.
4. AMARAL, Diogo Freitas do — Curso de Direito Administrativo. Vol. II. 2.ª Edição. Coimbra: Edições Almedina, 2011, pp. 195-197.
5. CAUPERS, João — Introdução ao Direito Administrativo. 10.ª Edição. Lisboa: Âncora Editora, 2009, pp. 48-50.
6. CAETANO, Marcello apud SILVA, Vasco Pereira da — Em Busca do Acto Administrativo Perdido. Coimbra: Edições Almedina, 1996, pp. 658-660.
7. SILVA, Vasco Pereira da — Em Busca do Acto Administrativo Perdido. Coimbra: Edições Almedina, 1996, p. 658.
8. BACHOF, Otto apud SILVA, Vasco Pereira da — Em Busca do Acto Administrativo Perdido. Coimbra: Edições Almedina, 1996, p. 227.
9. BÜHLER, Ottmar apud SILVA, Vasco Pereira da — Em Busca do Acto Administrativo Perdido. Coimbra: Edições Almedina, 1996, p. 227.
10. SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de — Direito Administrativo Geral. Tomo III. Lisboa: Publicações Dom Quixote, 2007, pp. 146-149.
11. ALMEIDA, Mário Aroso de — Manual de Processo Administrativo. Coimbra: Edições Almedina, 2010, pp. 251-253.
12. SILVA, Vasco Pereira da — Em Busca do Acto Administrativo Perdido. Coimbra: Edições Almedina, 1996, p. 437.
13. OTERO, Paulo — “Relatório de uma Disciplina - Direito Administrativo”. Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. Suplemento, 2001, pp. 40-41.
14. CANOTILHO, J. J. Gomes apud SILVA, Vasco Pereira da — Em Busca do Acto Administrativo Perdido. Coimbra: Edições Almedina, 1996, p. 437.
15. GOERLICH, Heribert apud SILVA, Vasco Pereira da — Em Busca do Acto Administrativo Perdido. Coimbra: Edições Almedina, 1996, p. 437.