O Direito ao Regresso no âmbito da Responsabilidade Civil Extracontratual por facto ilícito no seio da Administração
O Direito ao Regresso no âmbito da Responsabilidade Civil Extracontratual por facto ilícito no seio da Administração
1 Daniela Soares, aluna do 2º ano da Licenciatura de Direito na Universidade de Lisboa, Turma B, Sub 16,
nº aluno:71554
Índice
1. O Regime jurídico anterior: DL 48 051, de 21 novembro de 1967;
2. A Repartição de Responsabilidade e o direito de regresso de acordo com a CRP;
I. O artigo 22.o da CRP;
II. O artigo 271.o da CRP.
3. Responsabilidade civil extracontratual decorrente da função administrativa por
factos ilícitos – regime Lei n.o 67/2007, 31 de dezembro;
I. A Culpa e a sua graduação;
II. A Responsabilidade exclusiva da Administração Pública;
i. Constitucionalidade da ausência de Responsabilidade Solidária e direta dos Servidores
Públicos em caso de culpa leve;
III. A Responsabilidade solidária da Administração e do Servidor Público.
4. Direito de Regresso;
I. Âmbito de Direito de Regresso;
II. Conteúdo de Direito de Regresso;
III. Função do Direito de Regresso;
IV. Natureza do Direito de Regresso;
V. Obrigatoriedade de exercício de Direito de Regresso.
5. Efetivação do Direito de Regresso;
I. Meios de Efetivação do Direito de Regresso
i. Efetivação do direito de regresso na Lei De Organização e Processo do Tribunal de
Contas (LOPTC).
Resumo
O direito de regresso constitui um mecanismo essencial da responsabilidade civil
extracontratual do Estado, permitindo à Administração Pública exigir dos seus agentes o
reembolso das indemnizações pagas por danos causados no exercício da função
administrativa. O presente estudo analisa o enquadramento constitucional e legal deste
instituto, com especial enfoque nos artigos 22.º e 271.º da Constituição da República
Portuguesa e na Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro. Examina-se a repartição de
responsabilidades entre a Administração e os seus agentes, a relevância da culpa e a
obrigatoriedade do exercício do direito de regresso. Defende-se que este instituto assume
natureza jurídico-pública e desempenha um papel fundamental na proteção do erário
público e na efetivação do princípio do Estado de Direito.
Palavras-chave: Direito de Regresso; Responsabilidade Civil do Estado; Administração Pública; Estado de Direito; Erário Público.
Abstract
The right of recourse is a key mechanism within the State’s non-contractual civil liability
regime, allowing Public Administration to seek reimbursement from its agents for
damages caused through unlawful administrative conduct. This study analyses the
constitutional and legal framework of this institute, with particular focus on Articles 22
and 271 of the Portuguese Constitution and on Law no. 67/2007 of 31 December. It
examines the distribution of liability between the Administration and its agents, the role
of fault, and the mandatory nature of the exercise of the right of recourse. The paper
argues that the right of recourse has a public-law nature and plays a fundamental role in
protecting public funds and ensuring accountability within the rule of law.
Keywords: Right of Recourse; State Liability; Public Administration; Rule of Law;
Public Funds.
Introdução
A responsabilidade civil extracontratual do Estado representa uma das mais relevantes
manifestações do princípio do Estado de Direito democrático, refletindo a ideia de que o
exercício da função administrativa não pode permanecer imune ao controlo jurídico
quando da sua atuação resultem danos para os particulares. Neste contexto, o direito de
regresso assume particular relevância enquanto mecanismo destinado a assegurar que os
encargos suportados pela Administração Pública em consequência de atuações ilícitas dos
seus agentes não recaiam, em definitivo, sobre o erário público.
Historicamente, o ordenamento jurídico português conheceu durante largos anos um
modelo fortemente marcado pela irresponsabilidade do Estado, situação que apenas começou a ser superada ao longo do século XX, especialmente com a consagração do
Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de novembro de 1967. Contudo, foi sobretudo com a
Constituição da República Portuguesa de 1976 e, posteriormente, com a aprovação da Lei
n.º 67/2007, de 31 de dezembro, que se consolidou um verdadeiro regime jurídico de
responsabilidade civil extracontratual dos poderes públicos, assente nos princípios da
legalidade, da proteção dos direitos fundamentais e da tutela efetiva dos particulares
lesados. Neste quadro, os artigos 22.º e 271.º da Constituição da República Portuguesa
assumem um papel fundamental. O primeiro consagra o princípio geral da responsabilidade do Estado e demais entidades públicas pelos danos decorrentes do exercício das suas funções, enquanto o segundo regula especificamente a
responsabilidade dos titulares de órgãos, funcionários e agentes administrativos,
prevendo igualmente a possibilidade de exercício do direito de regresso por parte da
Administração.
A consagração do direito de regresso visa, por um lado, garantir a responsabilização efetiva dos agentes que atuem com dolo ou culpa grave e, por outro, proteger os cofres públicos, evitando que a comunidade suporte definitivamente os prejuízos resultantes de comportamentos funcionais ilícitos. Simultaneamente, este instituto desempenha uma função preventiva, procurando incentivar uma atuação administrativa mais diligente, zelosa e conforme à legalidade. Todavia, apesar da sua relevância dogmática e prática, o direito de regresso continua a suscitar importantes debates doutrinários, designadamente quanto à sua natureza jurídica, à extensão do seu conteúdo, à obrigatoriedade do seu exercício e à efetividade dos mecanismos destinados à sua concretização. Em especial, discute-se se o exercício deste direito constitui uma mera faculdade da Administração ou antes um verdadeiro poder funcional juridicamente vinculado, questão que assume especial importância no âmbito da proteção do erário público e da responsabilização administrativa .
O presente trabalho tem, assim, por objetivo analisar o instituto do direito de regresso no
âmbito da responsabilidade civil extracontratual do Estado por facto ilícito, examinandoa sua evolução histórica, enquadramento constitucional e regime jurídico atual, bem como
os principais problemas teóricos e práticos que continuam a marcar a sua aplicação no
seio da Administração Pública.
1. O regime jurídico anterior: Decreto-Lei n.o 48 051, de 21 de novembro de 1967
Em Portugal, prevaleceu, durante um extenso período histórico, o princípio da
irresponsabilidade do Estado, o qual se manteve vigente até ao decurso do século XX, momento
em que se veio a afirmar o reconhecimento da responsabilidade indemnizatória. Neste contexto,
assistiu-se à transição do Estado Liberal para um Estado prestador.
Foi com o Decreto-Lei n.o 48 051, de 21 de Novembro de 1967, que se instituiu um sistema
global de responsabilidade civil extracontratual da Administração. Determina o mesmo no seu
artigo 1º, que a “responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas públicas no domínio dos atos de gestão pública rege-se pelo disposto no presente diploma, em tudo que não esteja previsto em leis especiais”. Este diploma veio abarcar a responsabilidade pela
prática de atos ilícitos culposos, pelo risco e por factos lícitos.
Importa analisar, de forma sintética, o regime de repartição de responsabilidades no âmbito
da responsabilidade civil extracontratual da Administração, especialmente quando estejam em
causa factos ilícitos praticados no exercício da função administrativa, designadamente através de
atos de gestão pública, bem como as situações em que se admite o exercício do direito de regresso.
No âmbito desta lei antiga, há apenas a existência de duas situações em que o mecanismo de
direito de regresso poderia ser acionado da pare do Estado (e demais entidades públicas) contra
os seus servidores, nomeadamente, (i) quando estes atuassem com "diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles que se achavam obrigados (...)" - consagrado no art. 2.o/2 ou (ii) quando procedessem dolosamente - art. 3.o.
2. A repartição de Responsabilidade e o direito de regresso de acordo com a
CRP
A responsabilidade do Estado e das demais entidades públicas, bem como dos seus titulares,
funcionários e agentes, encontra atualmente o seu fundamento nos artigos 22.º e 271.º da
Constituição da República Portuguesa. Atenta a relevância destes preceitos, importa proceder à
sua análise.
2.1. O artigo 22.o da Constituição
Fica, assim, consagrado nesta disposição um princípio geral de responsabilidade civil
aplicável ao Estado e às demais entidades públicas.
Como explicam os Autores Jorge Miranda e Rui Medeiros, “ao contrário da tradição
constitucional portuguesa que (...) colocava o acento tónico na responsabilidade dos empregados
públicos, dos magistrados e oficiais de justiça e nos infratores da Constituição em geral, opreceito constitucional não tem em vista primacialmente a responsabilidade dos titulares dos
órgãos, funcionários e agentes”2
Todavia, como tem sido salientado por diversa doutrina, este preceito tem suscitado
múltiplas dúvidas interpretativas. Impõe-se, por conseguinte, proceder a uma análise mais
aprofundada da norma. Assim, no que respeita às condições de aplicabilidade do referido preceito,
são as seguintes:1)Todas as ações ou;2)Todas as omissões; 3)Que sejam praticadas no exercício
das suas funções;4)Que sejam praticadas por causa desse exercício.
Com apontado por Jorge Miranda e Rui Medeiros3, aparenta o legislador constitucional
ter em vista, “não apenas as atuações administrativas, mas também as atuações
politicolegislativas e jurisdicionais”, isto porque, a letra da disposição ao fazer uma referência
genérica a "actos e omissões", não exclui assim outros tipos de actos, abrangendo tal como os
administrativos, também os actos legislativos, jurisdicionais e políticos.
Por outro lado, relativamente ao facto gerador do Dano:1. Há quem propugne que o
legislador não estabelece qualquer distinção no seu texto, parecendo admitir não só a
responsabilidade por factos ilícitos, como a responsabilidade por factos lícitos e por risco; 2.
Enquanto do ponto de vista de outros, à letra da lei indicia que apenas abrange os casos de
responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos, uma vez que, só assim se compreenderia
a escolha do legislador em consagrar que o Estado e demais entidades públicas respondem de
forma solidária para com os seus órgãos, funcionários e agente. Neste ponto sustentam Gomes Canotilho e Vital Moreira4.
Quanto ao meu ver, concordo com a perspectiva que não cabem apenas no artigo em
estudo situações geradoras de responsabilidade originadas por factos ilícitos, como ainda,
comportamentos lícitos que não impliquem prejuízos para os particulares, como apontado pelo
Senhor Professor Tiago Serrão5. Isto porque, mesmo que se entenda, que o teor literal do preceito só inclui a responsabilidade por factos ilícitos, não significa que o art. 22.o da CRP , por força do princípio do Estado de Direito, não possa incluir a responsabilidade por actos lícitos, mas apenas se considerarmos “a pretensão compensatória/indenizatória como pressuposto da licitude do ato lesivo de direitos, liberdades e garantias”, nesse mesmo sentido Rui Medeiros6. Temos a título de exemplo, a indemnização em casos de expropriação e de requisição - art. 62.o/2 CRP.
Perfilho igualmente o entendimento de que não é admissível responsabilizar titulares de
órgãos, funcionários ou agentes da Administração por danos resultantes de factos lícitos. Com
efeito, tal solução implicaria uma desresponsabilização da própria Administração “inadmissível e constitucionalmente perturbadora desresponsabilização da própria Administração”, transferindo para os agentes a imputação de prejuízos decorrentes de condutas juridicamente conformes e praticadas no âmbito da prossecução do interesse público7.
Devemos mencionar ainda, que este preceito se aplica não só aos atos de gestão pública
como também aos atos de gestão privada. Como menciona Rui Medeiros, “o artigo 22º da
2 Miranda, Jorge/ Medeiro, Rui. “Constituição Portuguesa Anotada”, Tomo I, p. 472.
3 Miranda, Jorge/ Medeiro, Rui. “Constituição Portuguesa Anotada”, Tomo I, p. 474.
4 Canotilho, Gomes/Moreira, Vital. “Constituição da República Anotada”, vol. I, p.431-432.
5 Serrão, Tiago. “O Direito de Regresso – na Responsabilidade Administrativa”, p. 68.
6 “por força do princípio do Estado de direito, é possível afirmar um direito geral à reparação dos danos mesmo em domínios não cobertos pelo preceito constitucional (...) em anotação”, Miranda, Jorge/
Medeiro, Rui. “Constituição Portuguesa Anotada”, Tomo I, p. 476.
7 Serrão, Tiago. “O Direito de Regresso – na Responsabilidade Administrativa”, p. 69.Constituição, enquanto princípio geral, que pode ser conformado, com maior ou menor latitude
(...) pelo legislador ordinário, não se aplica apenas no âmbito da atividade de gestão pública,
não podendo a Administração furtar-se ao princípio da responsabilidade através da fuga para o direito privado(...)”8.
O artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa consagra, neste contexto, o
princípio da solidariedade entre o ente público e os seus agentes, refletindo a opção por um
modelo de imputação subjetiva. Tal modelo visa assegurar, de forma prioritária, a efetivação do
direito dos lesados à reparação integral dos danos sofridos. Deste princípio resulta a faculdade de
o particular lesado demandar diretamente a Administração, no plano externo, exigindo desta o
pagamento integral da indemnização que lhe é constitucionalmente devida, em virtude de
prejuízos causados na sua esfera jurídica por condutas lesivas imputáveis aos “titulares de órgãos, funcionários ou agentes”. Nessa medida, a Administração assume, nas relações externas, uma
posição de garante, provisória ou definitiva, do ressarcimento dos danos, independentemente do
grau de culpa imputável aos seus agentes.
Não obstante, em casos de atuação administrativa ilícita com culpa leve, admite-se a
consagração de um regime de responsabilidade exclusiva da Administração, o que demonstra que
o princípio da solidariedade não impede soluções legais dessa natureza.
2.2. O artigo 271º da Constituição
O art. 271º da CRP regula a responsabilidade dos funcionários e agentes do Estado e demais
entidades públicas e o nº1 do seu preceito institui um princípio da responsabilidade dos
funcionários e agentes da administração Pública por ações ou omissões que derivem do exercício
ilícito da função administrativa. No que respeita a esta modalidade de responsabilidade,
estabelece-se que os “funcionários ou agentes” respondem subjetivamente, tanto no plano civil
como nos planos disciplinar e criminal, pelos factos, designadamente ações ou omissões de
natureza funcional, que pratiquem ilicitamente e dos quais resulte a violação de direitos ou
interesses legalmente protegidos dos cidadãos.
Por seu turno, o n.º 2 do referido preceito regula a matéria da exclusão da responsabilidade,
exigindo, para a sua verificação, o preenchimento cumulativo dos seguintes pressupostos:1)"atue
no cumprimento de ordens ou instruções";2)Em "matéria de serviço"; 3)Provindas de legítimo
superior hierárquico, desde que, em período prévio; 4)e que delas tenha "reclamado ou exigido a
sua transmissão ou confirmação por escrito".
O nº 3 deste artigo, por seu turno, versa também sobre esta temática da cessação do dever de
obediência, deixando perceptível que o dever de obediência cessa “sempre que o cumprimento
das ordens ou instruções implique a prática de qualquer crime”, prevalecendo assim nestas
situações, o princípio da legalidade sobre o princípio hierárquico.
8 Miranda, Jorge/ Medeiro, Rui. “Constituição Portuguesa Anotada”, Tomo I, p. 475. Da norma em
análise resulta que os seus destinatários são todos os“titulares de órgãos, funcionários ou agentes do
Estado”, enquanto a responsabilidade pela reparação recai sobre o Estado e demais entidades públicas,
podendo ainda abranger entidades privadas que exerçam, materialmente, funções administrativas.Conforme já se antecipou, o art. 271.o/4, consagra o direito de regresso do Estado e demais entidades públicas contra os titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes. Visa este direito, portanto, não só, (i) assegurar a efetiva responsabilização (aqui no plano das relações internas) dos titulares de órgãos, funcionários e agentes, como também (ii) garantir “a intangibilidade do erário público perante atuações funcionais ilícitas, culposas e danosas, imputáveis a quem toma e a quem executa decisões administrativas nessas condições”, como apontado por Tiago Serrão9.
Assim, pelas razões expostas, não se afigura admissível, à luz da Constituição, outra solução
que não a configuração do direito de regresso como um poder administrativo de exercício
juridicamente vinculado.
3. Responsabilidade civil extracontratual decorrente da função administrativa por
factos ilícitos – regime Lei n.o 67/2007, 31 de dezembro
Com a entrada em vigor da Lei n.o 67/2007, de 31 de Dezembro, ao qual veio, como
citado por Carlos Fernandes Cadilha, introduzir "alterações muito significativas no regime
substantivo da responsabilidade civil pelo exercício da função administrativa, revogando e
substituindo o antigo regime" e veio estabelecer, pela primeira vez, o regime de responsabilidade
civil por danos derivados da função legislativa e da função jurisdicional. Veio, portanto, proceder
à concretização do “comando constitucional” instituído no art. 22.o da CRP, do qual advém um
princípio geral de responsabilidade patrimonial das entidades públicas, norma esta que vinha
sendo entendida pela doutrina como compreendendo todas as atuações dos poderes públicos, nomeadamente, não só os danos decorrentes da atividade administrativa, como igualmente, os que decorrem da atividade jurisdicional e politicolegislativas.
Aquando da responsabilidade administrativa por factos ilícitos é cabível apontar certos
aspectos: Como apontado por Marcelo Rebelo de Sousa, em matéria de responsabilidade civil
por facto ilícito ou “responsabilidade civil delitual”, como também é designada, a mesma tem um duplo fundamento, subjetivo e objetivo. De um ponto de vista subjetivo, a administração
pública encontra-se vinculada não só os direitos fundamentais como ao princípio do respeito pelas
posições jurídicas subjetivas dos particulares, por outro lado, e já de um ponto de vista objetivo,
a mesma encontra-se vinculada ao princípio da legalidade. Com efeito, “da combinação de ambos
decorre a proibição de provocação ilegal de danos na esfera jurídica dos particulares (...)”10.
Atuando as pessoas coletivas através de pessoas físicas, designadamente, titulares de
órgãos, funcionários ou agentes , coloca-se o problema da atuação fora do exercício das respetivas funções e da eventual produção de danos. Neste contexto, a par da responsabilidade do Estado e das demais entidades públicas, o legislador consagrou igualmente um regime específico relativo à responsabilidade dos agentes públicos, estruturando um sistema de repartição de
responsabilidades cuja análise se revela essencial para o instituto em apreço.
O critério determinante neste domínio é o da culpa, que assume um papel central tanto nas relações externas na definição do sujeito responsável perante o lesado — como nas relações internas, na medida em que condiciona a existência e o exercício do direito de regresso entre a Administração e os seus agentes.
9 Serrão, Tiago. “O Direito de Regresso – na Responsabilidade Administrativa”, p. 77.
10 Sousa, Marcelo Rebelo/Matos, André Salgado. “Responsabilidade Civil Administrativa” p. 18 – 19.Mais, para além desse, é necessário ainda referir que existem outros pressupostos
necessários para que o princípio de compensação se verifique, designadamente o facto voluntário,
a ilicitude, o dano e o nexo de causalidade. Como é possível notar, o RRCEE, em matéria de
obrigação de indemnização é “particularmente lacunar”, como referido por Nuno Trigo dos
Reis11, recorrendo a dogmática tradicional exposta no CC.
3.1. A Culpa e a sua graduação
Independentemente de se adotar uma noção de culpa em sentido psicológico ou em
sentido normativo, efetivamente a culpa é, em matéria de responsabilidade subjetiva, um
pressuposto fulcral para efeitos de obtenção, pelo particular lesado de uma indemnização pelos
danos que lhe foram causados, como também, ocupa um “papel de protagonista” no plano das
relações internas, pois como veremos, sem culpa, não há lugar a direito de regresso. Abstraindo
da divisão civilista entre dolo e negligência para meios de completude do exame oral, devemos
distinguir no âmbito da negligência, a culpa grave da culpa leve (e levíssima), pois embora, se
trate de uma distinção que não possui considerável relevo no âmbito da legislação civil, a mesma
assume um papel importante no âmbito do RRCEE, e como veremos, também para o instituto do
direito de regresso.
Como apontado por Tiago Serrão, estaremos perante culpa grave, quando há por parte
do agente um comportamento com um grau de negligência de tal maneira notória, que só poderia
ser produzido por alguém particularmente desleixado. Por sua vez, incorre em culpa leve o autor que manifeste um grau de omissão de “diligência devida”, em que não teria incorrido um servidor público médio (conceito que veremos adiante), cabendo nestas situações que relevem reduzida censurabilidade12.
Posto isto, é necessário analisar de que forma o RRCEE trata estas mesmas modalidades,
e em especial, as graduações que a mera culpa ou negligência podem assumir.
Consagra o art. 10.o, com a epígrafe “Culpa”, no seu n.o 1 que, “a culpa dos titulares de
órgãos, funcionários e agentes deve ser apreciada pela diligência e aptidão que seja razoável
exigir, em função das circunstâncias de cada caso, de um titular de órgão, funcionário ou agente
zeloso e cumpridor”. O legislador pretendeu criar um critério autónomo, ao acolher uma noção
“abstrata” de culpa, adotando o conceito de servidor público médio por contraposição ao conceito “bonus pater familias”, previsto no anterior normativo legal e tradicionalmente utilizado no Direito Civil, significa isto nas palavras de Tiago Serrão que, “em cada situação de vida real submetida a um juízo de apreciação jurisdicional, o julgador terá de apurar se um servidor médio – não extremamente competente, nem, no polo oposto, radicalmente inábil – colocado na situação do operador visado, atuaria (ou não) de modo diferente”13.
3.2. A Responsabilidade exclusiva (por facto ilícito culposo) da Administração
Estabelece o art. 7.o/1 que, “o estado e as demais pessoas coletivas de direito público são
exclusivamente responsáveis pelos danos que resultem de ações ou omissões ilícitas, cometidas
11 Expressão usada por Nuno Trigo dos Reis, sub Artigo 3.o, in Carla Amado Gomes. “O Regime da
Responsabilidade Extracontratual”, p. 312.
12 Serrão, Tiago. “O Direito de Regresso – na Responsabilidade Administrativa”, p. 108.
13 Serrão, Tiago. “O Direito de Regresso – na Responsabilidade Administrativa”, p. 109 ss.com culpa leve, pelos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, no exercício da função
administrativa e por causa desse exercício”.
Significa, e de acordo com a definição anteriormente adotada de culpa leve, que cabem
neste artigo as situações em que o servidor público manifeste um grau de omissão da diligência
normal ou razoável, nomeadamente, as condutas em que não teria incorrido um titular de órgão
medianamente diligente, mas que revelem um declínio do grau de cuidado pouco censurável.
Nesse sentido, os casos em que não se evidenciam por parte do servidor público, diligência e
zelo “manifestamente inferiores àqueles a que se encontravam obrigados em razão do cargo”.
Portanto, e como resulta do estatuído no presente preceito em estudo, especialmente
quando conjugado com o disposto no artigo 8.o/1 e /2, que o Estado e as demais pessoas
coletivas são responsáveis exclusivamente em caso de culpa leve, não podendo os titulares de
órgãos, funcionários ou agentes ser responsabilizados, nem diretamente, nem indiretamente em sede de direito de regresso, devendo ser a competente ação do lesado proposta somente contra os primeiros (concretamente o Estado e demais pessoas coletivas), sob pena de absolvição da instância do respetivo servidor, assim como apontado por Carlos Cadilha14.
3.2.1.Constitucionalidade da ausência de responsabilidade solidária em caso de
culpa leve
Importa determinar se o preceito em causa é conforme à Constituição, na medida em que
não prevê a responsabilidade solidária e direta dos agentes públicos nos casos de culpa leve.
Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos15 consideram que tal solução
embora tradicional no ordenamento jurídico português, se afigura “muito discutível e mesmo de
duvidosa constitucionalidade”, se atendermos ao consagrado no art. 22.o da CRP, que apresenta
um regime de responsabilidade solidária aparentemente irrestrito.
Por sua vez, e com um entendimento manifestamente contrário ao apresentado
anteriormente, Carla Amado Gomes, defende a conformidade jurídica constitucional da solução
contida no respetivo preceito, afirmando que se trata não só de um “imperativo constitucional”,
como também de uma derivação de princípios constitucionais, especificamente, o princípio do
Estado de direito, o princípio da proporcionalidade, de entre outros vários16.
Na mesma linha que a presente autora, declara Rui Medeiros e Jorge Miranda 17que “a
conjugação do princípio da solidariedade com outros princípios constitucionais, designadamente
com o princípio da prossecução do interesse público (...)”, legitima soluções legais que excluam
a solidariedade no âmbito das atuações com culpa leve, e, portanto, sustenta a validade
constitucional do teor normativo que integra a referida disposição legal.
Afigura-se razoável afastar, em primeira linha, a responsabilização civil direta dos
agentes por danos resultantes de culpa leve, atendendo quer à natureza falível da atuação humana, quer ao risco de paralisação da atividade administrativa decorrente do receio de responsabilização constante. Por outro lado, o artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa não parece consagrar, em termos absolutos, um princípio de responsabilidade solidária direta dos agentes,
14 Sousa, Marcelo Rebelo/Matos, André Salgado. “Responsabilidade Civil Administrativa” p. 35
15 Sousa, Marcelo Rebelo/Matos, André Salgado. “Responsabilidade Civil Administrativa” p. 35
16 Gomes, Amado Carla. “O novo regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado”, p. 35.
17 Miranda, Jorge/ Medeiro, Rui. “Constituição Portuguesa Anotada”, Tomo I, p. 483.antes apontando no sentido de que, quando estes possam ser solidariamente responsáveis, também
o serão as entidades públicas, sem que tal implique uma solução inversa.
Mais, o artigo 271ºCRP, pressupõe que possam existir situações em que os titulares dos
órgãos, funcionários e agentes não possam ser acionados diretamente, pois regula a existência de
direito relativamente aos mesmos18.
Em síntese, a exclusão da responsabilidade civil dos agentes em casos de culpa leve
justifica-se por razões de política legislativa e pela interpretação do artigo 22.º da Constituição da
República Portuguesa, o qual não impõe a responsabilização direta dos agentes por todos os atos ilícitos praticados no exercício das suas funções.
3.3. A Responsabilidade solidária da Administração e do Servidor Público
Tendo em conta o disposto, por conseguinte, o art. 8.o/1, da delimitação funcional derivam duas
consequências: Em primeiro lugar, e como já aludimos, os atos ou omissões pessoais dos agentes da função administrativa, ou seja, as atuações que lhe sejam imputáveis enquanto pessoas privadas, no âmbito das relações privadas que estabeleçam com outros sujeitos e que, por conseguinte, não
relevem no exercício e por causa do exercício da função administrativa.
Mais, a segunda parte do art. 8.o/2 ao determinar que há por parte do Estado e das demais pessoas
coletivas responsabilidade solidária, apenas nos casos em que “ tiverem sido cometidas por estes
no exercício das duas funções e por causa desse exercício”, impõe um limitação, que resulta já
não só, do disposto no art. 1º, como também do próprio arts. 22º e 271º da CRP, o que nos leva a
considerar que o art. 8,nº2 é circular, uma vez que, a solidariedade do ente coletivo só opera
quando há por parte do seu agente uma atuação funcional, e por sua vez, esta norma também só é
aplicada por causa dessa atuação funcional. Em segundo lugar, e independentemente do que já
por nós foi observado, há que deixar um espaço pata a diferença entre atuações de gestão pública
e gestão privada, sendo que as primeiras, se dolosas ou perpetradas com culpa grave, ficam
sujeitas ao regime do art. 8º, enquanto as segundas, ficam já sujeitas ao regime previsto no art.
501º CC. Importando isto na prática, uma vez que, se o ato ou omissão do agente for caracterizado
como “de gestão pública”, há então, solidariedade entre a entidade coletiva e o agente, havendo
direito de regresso, enquanto, se for caracterizado como “de gestão privada”, há direito de
regresso, mas não há solidariedade passiva, o que significa que só o ente coletivo é demandado,
e já não o agente. Daqui resulta que, pelos atos pessoais, os servidores públicos respondem
exclusivamente segundo o direito privado, no foro comum, uma vez que atuam como meros
particulares, não se justificando a aplicação de um regime jurídico distinto.
4.Direito de Regresso.
Com a entrada em vigor do diploma em análise, o direito de regresso passou a dispor de
um regime próprio, com vocação geral para os casos legalmente previstos, constituindo uma das
principais inovações no âmbito da reforma da responsabilidade civil extracontratual dos poderes
públicos.Deste modo, passou o art. 6/1º, com a epigrafe “Direito de regresso” a dispor que, “o
18 Dispõe o Art. 271.o/4 que, “a lei regula os termos em que o Estado e as demais entidades públicas têm
direito de regresso contra os titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes”.exercício do direito de regresso, nos casos em que este se encontra previsto na presente lei, é obrigatório, sem prejuízo do procedimento disciplinar a que haja lugar”.
Da leitura é possível retirar certos dados, nomeadamente:(i) que o exercício do direito
de regresso é juridicamente obrigatório; (ii) que esta obrigatoriedade decorre dos casos em que o
direito de regresso se encontra previsto na presente lei; (iii) e, finalmente, que esta solução legal
não inutiliza o procedimento disciplinar que possa existir.
Quanto a esta figura, é de salientar que o legislador aparenta com esta consagração
assegurar uma dupla finalidade, no quadro das relações de serviço público, nomeadamente,
primo “potenciar a diligencia e o zelo dos servidores da Administração no exercício das suas
funções”, secundo, “acautelar devidamente o erário público que, assim, deve responder perante
os lesados a título de mero garante externo e provisório do pagamento das indemnizações
legalmente devidas”, assim como aponta Tiago Serrão19
20.
Por fim, e ainda a título de enquadramento geral, o exercício do direito de regresso só
pode ocorre do ponto de vista temporal: (i) após o trânsito em julgado da sentença condenatória;
(ii) em período subsequente ao pagamento da indemnização devida ao particular lesado.
4.1. Âmbito do Direito de Regresso
De acordo com o disposto no art. 22.o da CRP, e como já observamos, a responsabilidade civil do Estado e das demais entidades públicas, só responde de forma solidária para com os seus servidores respetivamente quanto a danos decorrente do exercício ilícito da função administrativa, quando estes praticam atos funcionais.
Portanto, e como sublinhamos anteriormente, no que se refere ao art. 8º/1 e /2, a
verificação de dolo ou de “diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se
encontravam obrigados em razão do cargo”, constitui uma condição imprescindível para que a
responsabilidade solidária por parte da Administração para com os seus titulares de órgãos,
funcionários ou agentes, se verifique.
Como apontado por Carlos Fernandes Cadilha21, assume-se assim a Administração
perante o lesado, como já fizemos notar, um papel de mero garante exterior e temporário,
devendo a mesma ressarcir se integralmente dos montantes dependidos, no plano interno
(concretamente entre si e o seu respetivo funcionário público). O direito de regresso é, portanto, consequência direta da verificação, na concreta situação, de dolo ou de culpa grave. Por sua vez, os casos de concorrência de responsabilidades, são também geradores de várias, e por vezes, complexas hipóteses de exercício de direito de regresso.
4.2. Conteúdo do Direito de Regresso
Como referido, o direito de regresso visa, no plano interno, um acerto de responsabilidades entre a Administração e os seus agentes ou terceiros.
19 Serrão, Tiago. “O Direito de Regresso – na Responsabilidade Administrativa”, p. 144-145.
20 É de apontar que aqui somente está consagrado, assim como previsto pelo art. 271.o/4 CRP, o direito
de regresso dos servidores públicos sobre o Estados e as demais pessoas coletivas de direito público.
21 Cadilha, Carlos Fernandes. “Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual”, p. 239.Distingue-se, porém, do regime previsto no Código Civil, apresentando duas
especificidades fundamentais:1)o facto de este ser um direito à uma compensação integral de tudo
o quanto esta suportou junto do lesado; e 2) direito este que nasceu do pagamento de uma dívida
inteiramente alheia.
Assim sendo, a responsabilidade aqui concebida pertence na sua totalidade ao “titular do
órgão, funcionário e agente” que diretamente provocou o dano, o que significa que estes não se
podem, por essa razão, estar “pé de igualdade” com a Administração, assim como refere Tiago
Serrão22.
Todavia, é importante não abstrair de possíveis questões que levem a uma configuração
do direito de regresso próximo ao traçado no âmbito civil, que ocorre por força do disposto no
art. 10.o/4 do RRCEE que remete para o consagrado no art. 497.o CC, que diz: 1) Se forem várias as pessoas responsáveis pelos danos, é solidária a sua responsabilidade; 2) O direito de regresso entre os responsáveis existe na medida das respetivas culpas e das consequências que delas
advieram, presumindo-se iguais as culpas das pessoas responsáveis”.
4.3. Função do Direito de Regresso
O Direito de Regresso tem três funções centrais, a função preventiva, a função punitiva
e a função reparatória ou ressarcitória, sendo que é na função de reparação que encontramos a
centralidade deste direito. Passemos a observar cada uma delas: (i) A primeira função relaciona-
se com a efetivação deste instituto. Pretende esta potenciar a diligência e zelo dos servidores
públicos, e de certa forma, evitar que novas situações lesivas ocorram; (ii) A segunda por outro
lado, ocorre depois do facto lesivo e tenciona que o autor da atuação lesiva sofra na sua esfera
jurídica, as consequências dos seus atos. Ambiciona-se, portanto, “que o sujeito passivo de direito de regresso sinta a efetivação dessa posição jurídica como a imposição de uma pena pela sua
atuação”23. (iii) No que toca a última função, o sujeito ativo pretende adquirir uma compensação
do dano que sofreu nos seus cofres com a liquidação total ou parcial da indemnização devida ao lesado particular.
4.4. Natureza do Direito de Regresso
A determinação da natureza do instituto do direito de regresso, na dimensão da titularidade em apreço, não constitui uma tarefa fácil. Com efeito, e sobre este tema, no seio da doutrina, apenas Paulo Otero24, se pronunciou com clareza acerca do mesmo, sustentando que, o “direito de regresso que a Administração possui sobre os autores materiais dos factos ilícitos geradores de prejuízos para com terceiros, constitui um direito de crédito”. Considerando este autor que este direito não é “comum”, mas sim, um direito fundado na Lei Fundamental, constituindo como base do seu argumento, a norma constante do art. 271.o/4 CRP, a qual como já observamos, a qual remete para a lei a regulação dos seus termos, incluindo, como tal, a
determinação da natureza discricionária ou juridicamente vinculada do seu exercício.
Todavia, podem colocar-se outras hipóteses de qualificação jurídica do direito de
regresso:(i) Uma segunda possibilidade de este instituto poder ser considerado um direito
fundamental das entidades públicas em relação aos seus servidores e/ou a terceiros;(ii) Ou, em
22 Serrão, Tiago. “O Direito de Regresso – na Responsabilidade Administrativa”, p. 255.
23 Serrão, Tiago. “O Direito de Regresso – na Responsabilidade Administrativa”, p. 284.
24 Otero, Paulo. “Responsabilidade Civil Pessoal dos Titulares de órgãos”, p. 501.termos subjetivamente mais amplos, o mesmo ser considerado, em termos materiais, um dever fundamental enquanto obrigação constitucional do estado e das demais entidades públicas; (iii) E ainda, quiçá, pode o direito de regresso em apreciação ser um poder funcional, ou seja, uma competência, com consagração normativa ao mais alto nível normativo.
Destarte, como verificamos, podem ser quatro as possibilidades, podendo o direito de
regresso, na aludida dimensão ser, (i) um direito de crédito, (ii) um direito fundamental, (iii)
um dever fundamental, e por fim (iv) um poder funcional de competência de exercício
obrigatório ou discricionário, consoante o que a lei determinar.
Ora, em relação a primeira possibilidade, tal como Tiago Serrão, rejeitámos a visão que
vê no direito de regresso um verdadeiro direito de crédito. Uma vez que, e embora, exista um
ponto de contacto entre a figura do direito de crédito em geral e o instituto do direito de regresso,
especificamente, o facto de esta figura constituir um direito a uma prestação pecuniária, a exigir
de um titular de órgão, funcionário ou agente e ainda de um terceiro por parte da Administração,
a verdade é devemos considerar este instituto como tendo uma natureza de feição juspublícista e
não jusprivatística.
Concordamos também que a segunda possibilidade que vê no direito de regresso um
direito fundamental deva ser reprovado, isto porque, é conhecido que os direitos fundamentais se definem como meios de defesa dos indivíduos perante os poderes públicos, como tal, admitir a
possibilidade da existência de direitos fundamentais titulados por pessoas coletivas públicas, é, no mínimo problemático.
Só excecionalmente, considera Vieira de Andrade25 que, “no âmbito de uma conceção
não- individualista dos direitos fundamentais”, se poderia “aplicar estes direitos às pessoas
coletivas subordinadas, sujeitas a posições de poder, por analogia com a situação de sujeição
dos indivíduos em face do Estado”. Como tal, é essencial que tais entes prosseguiam, com maior
ou menor autonomia, “interesses humanos individuais” e que, do lado de quem se encontra
obrigado a suportar os deveres jurídicos seja o Estado-comunidade, e não outro ente qualquer,
público ou privado.
As pessoas coletivas públicas não podem ser titulares de direitos fundamentais contra
outras entidades públicas ou privadas, nem, por maioria de razão, perante os seus próprios
agentes. Consequentemente, o direito de regresso não pode ser qualificado como um direito
fundamental. Do mesmo modo, afasta-se a sua configuração como dever fundamental, por
ausência de consagração constitucional e por se tratar de uma categoria tipicamente dirigida aos
particulares perante o Estado.
Resta, assim, qualificar o direito de regresso como um poder funcional da Administração.
Este instituto visa evitar que a comunidade suporte definitivamente os encargos indemnizatórios
decorrentes de atuações culposas dos agentes ou de terceiros, permitindo que, após a reparação
externa, a Administração seja ressarcida das quantias despendidas.
4.5. A obrigatoriedade de exercício do Direito de Regresso
Centremos agora a nossa atenção num ponto absolutamente capital do instituto do direito
de regresso, concretamente, se à luz do disposto no RRCEE, o mesmo é de exercício
25 Andrade, José Carlos. “Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 976”, p. 123.discricionário ou vinculado. Tomemos como ponto de partida o estabelecido na disposição legal
já referida, nomeadamente, o art. 6.o/1 do regime em estudo, a qual dispõe que: “o exercício do
direito de regresso, nos casos em que este se encontra previsto na presente lei, é obrigatório, sem prejuízo do procedimento disciplinar a que haja lugar”.
Seguindo este preceito e de acordo com o defendido por Tiago Serrão26, o exercício do
direito de regresso é juridicamente vinculado: (i) Por um lado, porque e tomando em consideração
o elemento literal do preceito, é bastante claro a visão do legislador ao optar pelo uso da expressão
“(...) é obrigatório”, contrariamente ao uso de outros vocábulos ou verbos, como “poder”, “gozar”
ou “faculdade”. (ii) Por outro lado, é possível constatar a existência de pelo menos duas
disposições legais consagradas no RRCEE, que permitem reforçar o nosso argumento,
concretamente, o art. 6.o/2 e 8.o/4, as quais tem implícita uma preocupação por parte do
legislador, com o instituto do direito de regresso.
Portanto, ao optar pela vinculatividade do exercício do direito de regresso, o legislador pretendeu, sobretudo, garantir que o erário público não é chamada para responder por danos cujas
consequências financeiras, devem repercutidas noutra esfera jurídica.
Por outro lado, em relação ao conteúdo do acto em causa, há certa doutrina que entende que o valor concreto a reclamar é discricionário, apesar de considerarem que exercer esse direito
é de prática vinculada da administração pública, nesse sentido Margarida Cortez, "A
discricionariedade apenas existirá quanto à determinação do valor a reclamar, que deverá
resultar de uma ponderação de vários fatores, a saber (...)"27.
Ora, ao meu entender, o que resulta atualmente da lei é que a decisão de efetivar o direito
de regresso passou agora a ser juridicamente vinculada, e como tal, ao contrário do que a Autora
menciona, a administração encontra-se agora obrigada a reclamar a totalidade do valor que
despendeu anteriormente (ao ter que funcionar como garante do servidor público), não havendo
a possibilidade de decidir exigir uma quantia menor ao agente que praticou o facto ilícito. Nesse
mesmo sentido aponta Tiago Serrão28.
5. Efetivação do Direito de Regresso
Como resulta do artigo 6.º, n.º 1, a Administração encontra-se vinculada ao exercício do
direito de regresso nos casos legalmente previstos.
Coloca-se, contudo, a questão de saber se esta obrigatoriedade é efetivamente dotada de
eficácia, ou se se trata de um preceito desprovido de sanção, na medida em que o seu incumprimento não parece acarretar consequências jurídicas expressamente previstas.
Respondendo afirmativamente a esta questão, Carla Amado Gomes, sustentando que o exercício
do direito de regresso é “um dever imperfeito, uma vez que o RRCEE, não associa à ausência da
sua efetivação qualquer reação”29.
Consequentemente, a inexistência de mecanismos que assegurem a sua efetivação prejudica o erário público, compromete o funcionamento dos serviços e fragiliza a operatividade
do artigo 271.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa.
26 Serrão, Tiago. “O Direito de Regresso – na Responsabilidade Administrativa”, p. 319 – 320.
27 Cortez, Margarida. “Contributo para uma reforma da lei”, p. 259 -260.
28 Serrão, Tiago. “O Direito de Regresso – na Responsabilidade Administrativa”, p. 328 ss.
29 Gomes, Carla Amado/Raimundo, Miguel. “Topicamente – e a Quatro mãos”, p. 23.
5.1. Meios de Efetivação do Direito de Regresso
5.1.1. Efetivação do direito de regresso na Lei De Organização e Processo do
Tribunal de Contas (LOPTC)
Com as alterações introduzidas pela Lei n.o 61/2011, de 7 de Dezembro, à LOPTC, o
Tribunal de Contas passou a poder “aplicar multas (...): m) pelo não acionamento dos
mecanismos legais relativos ao exercício do direito de regresso, à efetivação de penalizações ou
a restituições devidas ao erário público”. É o que dispõe, de forma clara, o art. 65.o/1, m) desta
Lei, cumprindo da nossa parte reparar, que esta norma toma como pressuposto que o direito de
regresso é de exercício juridicamente vinculado (ou obrigatório), que como anteriormente
observamos, se assim não fosse, nunca o legislador poderia cominar uma sanção pecuniária para
o seu incumprimento.
Como tal, com o descrito nesta disposição legal verificamos, que para o legislador, a não
colocação em prática dos meios tendentes ao exercício do direito de regresso consubstancia,
assim, uma infração financeira.
Refere Tiago Serrão, “que o assento tónico”, desta norma, foi colocado na inação do
agente, que, em nome da Administração deveria ter posto em prática tal posição, não abrangendo
o preceito em estudo, as situações em que a decisão de efetivação do direito de regresso foi
tomada, mas por uma quantia inferior à que deveria ter sido, impedindo a lei uma interpretação
mais ampla, que toleraria abarcar estas situações30.
Independentemente desta disposição em apreço ser posterior ao RRCEE, a verdade é que
a LOPTC, passou a contar com a previsão de uma fração financeira, que dá origem a
responsabilidade sancionatória do indivíduo lesante, o que, nos leva a concluir, que com esta
consagração o legislador pretendeu garantir que o incumprimento do disposto no artigo 6.o/1 do
RRCEE, não ficava “sem resposta”.
Mas será este meio punitivo suficiente? Ora, na minha perspetiva considero que não,
isto porque, se a considerarmos isoladamente, a mesma não sanciona convenientemente, quem
pratica esta infração financeira. Nesse mesmo sentido, aponta Tiago Serrão31.
Como fundamento desta resposta negativa, aponta-se para o que se encontra disposto no
art. 65.o/2 que diz que “as multas referidas no número anterior têm como limite mínimo o
montante correspondente ao 25 UC e como limite máximo o correspondente a 180 UC”, e ainda
para o n.o 8, do respetivo artigo, que observa que, “o tribunal pode dispensar a aplicação da
multa quando a culpa do demandado for diminuta e não houver lugar À reposição ou esta tiver
sido efetuada”
30 Serrão, Tiago. “O Direito de Regresso – na Responsabilidade Administrativa”, p. 345.
31 Serrão, Tiago. “O Direito de Regresso – na Responsabilidade Administrativa”, p. 348.
32 Significa isto, que apesar de a aplicação de uma multa pelo cometimento de uma infração financeira,
cumprir uma função punitiva considerável, a verdade é que estão em causa situações que “causaram
danos” aos cofres públicos do Estado. Portanto, deve o autor dos comportamentos ilícitos, suportar a
totalidade do dano em que incorreu o erário público, na sua esfera jurídica. Deve, portanto, a
responsabilização do agente ir mais longe, ou seja, não pode a mesma prejudicar a efetivação da
responsabilidade pela reposição da quantia devida.
Além disso, também cumpre notar, que a competência para requerer a prossecução, tanto
do julgamento de contas, como do julgamento de responsabilidades recai sobre, (i) o Ministério
Público, os órgãos de direção, superintendência ou tutela e ainda aos (iii) órgãos de controlo
interno responsáveis pelos relatórios referenciados no artigo 12.o/2 b), como consagra o art. 89.o
da LOPTC.
Tal solução evidencia a imperfeição do mecanismo sancionatório, na medida em que os
cidadãos não dispõem de legitimidade para promover estes processos, apesar de serem, em última instância, os principais afetados pelos prejuízos causados ao erário público.
Notas de rodapé
1 Daniela Soares, aluna do 2º ano da Licenciatura de Direito na Universidade de Lisboa, Turma B, Sub 16,
nº aluno:71554
2 Miranda, Jorge/ Medeiro, Rui. “Constituição Portuguesa Anotada”, Tomo I, p. 472
.
3 Miranda, Jorge/ Medeiro, Rui. “Constituição Portuguesa Anotada”, Tomo I, p. 474.
4 Canotilho, Gomes/Moreira, Vital. “Constituição da República Anotada”, vol. I, p.431-432.
5 Serrão, Tiago. “O Direito de Regresso – na Responsabilidade Administrativa”, p. 68.
6 “por força do princípio do Estado de direito, é possível afirmar um direito geral à reparação dos danos mesmo em domínios não cobertos pelo preceito constitucional (...) em anotação”, Miranda, Jorge/
Medeiro, Rui. “Constituição Portuguesa Anotada”, Tomo I, p. 476.
7 Serrão, Tiago. “O Direito de Regresso – na Responsabilidade Administrativa”, p. 69.
8 Miranda, Jorge/ Medeiro, Rui. “Constituição Portuguesa Anotada”, Tomo I, p. 475. Da norma em
análise resulta que os seus destinatários são todos os“titulares de órgãos, funcionários ou agentes do
Estado”, enquanto a responsabilidade pela reparação recai sobre o Estado e demais entidades públicas,
podendo ainda abranger entidades privadas que exerçam, materialmente, funções administrativas
9 Serrão, Tiago. “O Direito de Regresso – na Responsabilidade Administrativa”, p. 77.
10 Sousa, Marcelo Rebelo/Matos, André Salgado. “Responsabilidade Civil Administrativa” p. 18 – 19
11 Expressão usada por Nuno Trigo dos Reis, sub Artigo 3.o, in Carla Amado Gomes. “O Regime da
Responsabilidade Extracontratual”, p. 312.
12 Serrão, Tiago. “O Direito de Regresso – na Responsabilidade Administrativa”, p. 108.
13 Serrão, Tiago. “O Direito de Regresso – na Responsabilidade Administrativa”, p. 109 ss.
14 Sousa, Marcelo Rebelo/Matos, André Salgado. “Responsabilidade Civil Administrativa” p. 35
15 Sousa, Marcelo Rebelo/Matos, André Salgado. “Responsabilidade Civil Administrativa” p. 35
16 Gomes, Amado Carla. “O novo regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado”, p. 35.
17 Miranda, Jorge/ Medeiro, Rui. “Constituição Portuguesa Anotada”, Tomo I, p. 483
18 Dispõe o Art. 271.o/4 que, “a lei regula os termos em que o Estado e as demais entidades públicas têm
direito de regresso contra os titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes”.
19 Serrão, Tiago. “O Direito de Regresso – na Responsabilidade Administrativa”, p. 144-145.
20 É de apontar que aqui somente está consagrado, assim como previsto pelo art. 271.o/4 CRP, o direito
de regresso dos servidores públicos sobre o Estados e as demais pessoas coletivas de direito público.
21 Cadilha, Carlos Fernandes. “Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual”, p. 239.
22 Serrão, Tiago. “O Direito de Regresso – na Responsabilidade Administrativa”, p. 255.
23 Serrão, Tiago. “O Direito de Regresso – na Responsabilidade Administrativa”, p. 284.
24 Otero, Paulo. “Responsabilidade Civil Pessoal dos Titulares de órgãos”, p. 501.
25 Andrade, José Carlos. “Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 976”, p. 123
26 Serrão, Tiago. “O Direito de Regresso – na Responsabilidade Administrativa”, p. 319 – 320.
27 Cortez, Margarida. “Contributo para uma reforma da lei”, p. 259 -260.
28 Serrão, Tiago. “O Direito de Regresso – na Responsabilidade Administrativa”, p. 328 ss.
29 Gomes, Carla Amado/Raimundo, Miguel. “Topicamente – e a Quatro mãos”, p. 23
30 Serrão, Tiago. “O Direito de Regresso – na Responsabilidade Administrativa”, p. 345.
31 Serrão, Tiago. “O Direito de Regresso – na Responsabilidade Administrativa”, p. 348.
32 Significa isto, que apesar de a aplicação de uma multa pelo cometimento de uma infração financeira,
cumprir uma função punitiva considerável, a verdade é que estão em causa situações que “causaram
danos” aos cofres públicos do Estado. Portanto, deve o autor dos comportamentos ilícitos, suportar a
totalidade do dano em que incorreu o erário público, na sua esfera jurídica. Deve, portanto, a
responsabilização do agente ir mais longe, ou seja, não pode a mesma prejudicar a efetivação da
responsabilidade pela reposição da quantia devida.
Referências Bibliográficas
Andrade, J. C. (1976). Os direitos fundamentais na Constituição Portuguesa. p. 123.
Cadilha, C. F. (s.d.). Regime da responsabilidade civil extracontratual. p. 239.
Canotilho, J. J. G., & Moreira, V. (s.d.). Constituição da República Portuguesa
anotada (Vol. I, pp. 431–432).
Cortez, M. (s.d.). Contributo para uma reforma da lei (pp. 259–260).
Gomes, C. A. (s.d.). O novo regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado p. 35.
Gomes, C. A., & Raimundo, M. (s.d.). Topicamente – e a quatro mãos. p. 23.
Miranda, J., & Medeiros, R. (s.d.). Constituição portuguesa anotada (Tomo I, pp. 472–
476, 483).
Otero, P. (s.d.). Responsabilidade civil pessoal dos titulares de órgãos. p. 501.
Reis, N. T. (s.d.). Sub artigo 3.º. In C. A. Gomes (Ed.), O regime da responsabilidade
extracontratual (p. 312).
Serrão, T. (s.d.). O direito de regresso na responsabilidade administrativa (pp. 68–69, 77,
108–109, 144–145, 255, 284, 319–320, 328–348).
Sousa, M. R., & Matos, A. S. (s.d.). Responsabilidade civil administrativa (pp. 18–19,35.
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