Num contexto em que a Administração se revela cada vez mais incisiva na esfera jurídica dos cidadãos, é inevitável questionar em que termos deve o Estado responder pelos danos causados no exercício da atividade administrativa. Deste modo, a responsabilidade civil da Administração Pública representa uma das principais formas de proteção dos particulares perante atuações administrativas lesivas, o que se revela essencial para a concretização de um Estado de Direito Democrático, artigo 2.º CRP.

Dentro deste regime, destaca-se a responsabilidade por ato ilícito praticado pela Administração, que constitui o núcleo central do regime e o principal instrumento de tutela dos particulares. Nos termos da Lei n.º 67/2007, esta forma de responsabilidade depende da verificação cumulativa de determinados pressupostos, designadamente o facto, a ilicitude, a culpa, o dano e o nexo de causalidade, sendo através da sua análise que se determina a obrigação de indemnizar e a imputação da responsabilidade entre o Estado e os seus agentes.

Assim, o presente trabalho centra-se no estudo do regime da responsabilidade civil da Administração por ato ilícito, previsto nos artigos 7.º a 10.º da Lei n.º67/2007, de 31 de dezembro, que aprovou o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas (RRCEE), procurando compreender, mediante a análise da sua estrutura, e dos seus pressupostos, a forma como se concretiza a obrigação de indemnizar os danos causados aos particulares. Pretende-se, assim, enaltecer a responsabilidade civil da administração por ato ilícito, como não apenas um mecanismo de reparação de danos, mas também uma importante garantia de juridicidade da atuação administrativa e de efetivação do princípio do Estado de Direito.

O regime da responsabilidade civil da Administração por ato ilícito:

O facto voluntário:

Este é o primeiro pressuposto da responsabilidade civil da Administração por ato ilícito, encontrando-se dispostos no artigo 7.º, n.º 1 da Lei n.º 67/2007, este que se traduz na “existência de um comportamento”[1] cometido pela administração. Pode traduzir-se numa ação ou omissão imputável aos titulares de órgãos, funcionários ou agentes administrativos. No âmbito da atividade administrativa, as ações consistem sobretudo na prática de atos administrativos, regulamentos administrativos ou operações materiais, enquanto as omissões são situações em que “pendia sobre a Administração o dever legal de decidir ou de atuar”[2] e esta não o fez.

O conceito de facto voluntário assume particular relevância no Direito Administrativo, uma vez que muitos dos danos causados aos particulares decorrem não apenas de atuações ilegais da Administração, mas também da sua inação. O CPA reforça esta ideia através do princípio de decisão previsto no artigo 13.º, bem como através dos princípios da boa administração e da prossecução do interesse público, consagrados nos artigos 4.º e 5.º do CPA, respetivamente.

Um dos principais problemas, relativamente a este pressuposto, remete para o facto das omissões serem suscetíveis de gerar responsabilidade civil. Nem toda a ausência de atuação por parte da Administração constitui um facto ilícito indemnizável, e é precisamente sobre esta distinção que recai o problema em questão, entre a mera inatividade administrativa e a omissão juridicamente relevante, pois nem sempre é evidente esta diferença, sobretudo em áreas marcadas por elevada discricionariedade administrativa.

Deste modo, a responsabilidade por omissão assume hoje um papel central na responsabilidade civil administrativa. Num contexto de crescente complexidade da atividade administrativa, muitos dos prejuízos sofridos pelos particulares resultam de atrasos, omissões de fiscalização ou ausência de decisão administrativa. A responsabilidade administrativa não pode, por isso, limitar-se às atuações expressas da Administração, devendo abranger também situações de inércia lesiva juridicamente censurável.

A ilicitude administrativa:

A ilicitude administrativa entende-se como o pressuposto central do regime da responsabilidade civil da administração por ato ilícito. Mediante o disposto no artigo 9.º da Lei n.º 67/2007, para que a conduta dos titulares de órgãos, funcionários e agentes seja ilícita, é, pois, necessário que ela viole normas cuja observância se lhe imponha e que daí resulte a lesão de direitos ou interesses juridicamente protegidos.[3] Podendo também resultar do funcionamento anormal do serviço, art.7.º/3.

Relativamente a este pressuposto, é necessário fazer a distinção entre situações de responsabilidade civil por ação e situações de responsabilidade civil por omissão. Esta distinção revela-se de tal forma importante, dado que a ilicitude administrativa assume contornos distintos consoante o dano resulte de uma ação, ou de uma omissão. Quando se trata de uma ação, a ilicitude “pode resultar do exercício de poderes sancionatórios e da atividade de fiscalização” [4], já quando se trata de uma omissão, não basta apenas a inatividade administrativa para fundamentar um dever de indemnizar. É exigido que caia sobre a Administração um dever jurídico de atuação, resultante da lei, de regulamento ou de outra fonte jurídica vinculativa, e que a omissão desse comportamento em questão venha a provocar a lesão de direitos ou interesses legalmente protegidos[5].

Quanto a este pressuposto, a principal questão está em determinar a relação entre a ilicitude e a invalidade do ato administrativo. Como nem todo o ato inválido origina automaticamente responsabilidade civil, é necessário perceber até que ponto a ilegalidade administrativa é suficiente para fundamentar o dever de indemnizar.

Entendo que apenas a invalidade do ato administrativo não seja suficiente para gerar de modo automático responsabilidade civil da administração. A ilicitude que é relevante para efeitos indemnizatórios viola o bloco da legalidade[6], sendo assim propícia a causar danos injustos aos particulares. Caso contrário, ficava em causa o risco de transformar a mínima ilegalidade procedimental em responsabilidade civil, o que de certa forma comprometeria a estabilidade, bem como, a eficácia da atuação administrativa.

Culpa:

Ao longo do 10.º da Lei n.º67/2007, estabelece-se o regime da culpa da administração, que informa que a culpa deve ser aplicada tendo em conta o critério objetivo do titular de órgão, funcionário ou agente zeloso e cumpridor. A apreciação da culpa faz-se então, mediante um critério objetivo, conferido com base nas circunstâncias concretas do caso específico e dos padrões médios de atuação administrativa.

Como se considera que nem todas as atuações ilícitas da administração devem ser censuradas de igual modo, o regime faz a distinção entre culpa leve[7] e culpa grave. A primeira, verifica-se quando o agente comete um erro ou quando este atua com menos cuidado do que deveria, todavia, sem que esse erro seja crucialmente grave. Nestes casos a culpa recai sobre o Estado, artigo 7.º/1 Lei n.º67/2007. Já a segunda, ocorre quando o agente atua de forma censurável, de tal modo que viola claramente os deveres que lhe foram atribuídos, ou então, quando atua com a intenção de produzir o resultado ilícito. Nestes casos, aplica-se o regime do artigo 8.º da mesma lei, onde se encontra disposto o regime da responsabilidade solidária em caso de dolo ou culpa grave. Esta distinção é de particular importância dado influenciar diretamente a repartição da responsabilidade entre o agente e a administração.

O principal problema neste domínio, relaciona-se em provar que o Estado, ou uma entidade pública, agiu em desconformidade com a lei, e que o resultado dessa conduta, é o dano sofrido pelo lesado. Apesar do regime pretender alcançar um equilíbrio entre a proteção dos particulares lesados e de não colocar o funcionamento da administração em causa, a dificuldade prática na demonstração da culpa, continua a ser um problema que precisa de ser trabalhado.

O dano indemnizável e o nexo de causalidade:

O dano indemnizável é um dos pressupostos essenciais para a compreensão da responsabilidade civil por ato ilícito, este que se encontra disposto no artigo 3.º da Lei n. º67/2007, que remete essencialmente para as regras gerais relativas aos danos não patrimoniais dispostas no código civil, artigo 496.º CC, que de acordo com este diploma têm de ser graves o suficiente para merecer a tutela do direito.

Relacionado com o dano indemnizável encontra-se o nexo de causalidade, e de acordo com este, é “necessário que o dano possa ser objetivamente imputado ao facto voluntário”[8]. Ou seja, para se conseguir perceber se há nexo de causalidade, tem que se analisar o comportamento da administração, para conseguir entender se o mesmo era adequado a produzir o dano que ocorreu, isto acontece mediante um juízo de previsibilidade. Tendo em conta as circunstâncias em que decorreu o caso, analisa-se se era provável de a situação em questão gerar o prejuízo para o lesado.

Apesar do crescimento da tutela dos particulares ser notória, verificam se dificuldades na demonstração da relação casual entre a atuação administrativa e o prejuízo do lesado, principalmente quando se tratam de omissões, isto pois, neste caso, o dano não seria resultado de uma atuação da administração, mas sim da ausência de um comportamento que era suposto existir.

Relação entre a Responsabilidade civil da Administração por ato ilícito e a invalidade dos atos administrativos:

A invalidade administrativa e responsabilidade civil têm uma relação dita complexa no ordenamento jurídico. A invalidade reflete a desconformidade do ato administrativo com o ordenamento jurídico, encontrando-se disposta no Código de Procedimento Administrativo as suas formas de invalidade, distintivamente a nulidade (art.161.º) e a anulabilidade (art.163.º), ambas gerando consequências jurídicas diferentes. A nulidade diz respeito a vícios particularmente graves, determinando a inexistência dos efeitos jurídicos de um ato, enquanto que a anulabilidade permite que o ato produz efeitos até este ser anulado.

A articulação destes dois conceitos (a invalidade e a responsabilidade civil por ato ilícito), levantam certas questões, principalmente quanto ao ponto da anulação prévia do ato relativamente a efeitos indemnizatórios, bem como, à demonstração do dano e nexo de causalidade. Desta forma entende-se que a invalidade administrativa é insuficiente para que haja indemnização, estando na mesma o lesado obrigado a demonstrar que o dano que a este fora causado resultou da pobre atuação da administração.

Entende-se, deste modo, que existência de um ato inválido não é indicação de que há necessariamente obrigação de indemnizar, isto pois, como já foi entendido ao longo deste trabalho, para que se verifique a existência de responsabilidade civil por ato ilícito, é necessário que se verifiquem os seus pressupostos necessários, já em cima mencionados, que se encontram previstos no próprio regime. Assim, a invalidade não se verifica autossuficiente como indicativo de que existe automaticamente responsabilidade civil por parte da administração.

Conclusão:

A responsabilidade civil por ato ilícito constitui um dos principais instrumentos de garantia e segurança dos direitos dos particulares, na presença do poder da administração. O regime da Lei n.º67/2007, de 31 de dezembro, reflete a evolução do Estado para um sistema sujeito à legalidade e igualdade. Mediante a análise desse mesmo regime, é possível entender que a responsabilidade civil por ato ilícito da administração, depende de pressupostos que se revelam necessários para que haja obrigação de indemnizar, promovendo e protegendo, assim, os direitos e deveres dos particulares.

Ao longo deste trabalho, tornou-se evidente que a responsabilidade civil por ato ilícito da administração é inconfundível com a invalidade administrativa, pois ao analisar com atenção todos os pressupostos deste regime, entende-se insuficiente por si só a invalidade como justificação para recorrer à indemnização.

Por outro lado, existem ainda certas dificuldades significativas em torno deste mesmo regime, que giram em torno da efetivação da responsabilidade, principalmente, em relação à demonstração da culpa, bem como, do nexo de causalidade, que se entendem como sendo dois pressupostos onde a discricionariedade administrativa prevalece bastante, o que, em certos casos concretos, pode vir a revelar-se negativo.

Deste modo e para concluir, o regime da lei n.º67/2007, de 31 de dezembro, no relevante a responsabilidade civil por ato ilícito, é essencial para a evolução de um Estado de direito democrático, legal e seguro, tanto para a administração, como para os seus respetivos administrados, todavia continua a revelar limitações práticas significativas, sendo necessário continuar a aperfeiçoá-lo.

Referências Bibliográficas:

Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume II, 4.º Edição;

Lei nº 67/2007, 31 de Dezembro;

Constituição da República Portuguesa;

Código civil;

Código do Procedimento Administrativo;

https://moodle.fd.ulisboa.pt/pluginfile.php/109747/mod_resource/content/1/ME

https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=&ved=2ahUKEwj4w5j5lqiUAxUUgf0HHYpfEMwQFnoECBoQAQ&url=https%3A%2F%2Frepositorio.ucp.pt%2Fbitstreams%2F7de873c6-9fc5-4ea7-8b18-fe8474600edd%2Fdownload&usg=AOvVaw0IuGmj7uaa7gVrF4uM5c8y&opi=89978449

https://recil.ulusofona.pt/server/api/core/bitstreams/279ef30c-4c2d-4751-b90659f330317726/content (Tese de Mestrado da Universidade Lusófona do Porto)

CARLA AMADO GOMES [A Responsabilidade Pessoal e Institucional do Dirigente da Administração Pública no quadro da Lei 67/2007, de 31 de dezembro)] in Textos dispersos sobre Direito da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais entidades públicas— Lisboa: edição da AAFDL, 2010, p. 174

CARVALHO, Raquel, Anotação ao artigo 7.º, in Comentário ao Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, Universidade Católica Editora, 2013, p. 171.

Cfr. RUI MEDEIROS, “A responsabilidade civil…”, cit., p. 26

PEDRO, Ricardo, op. cit., p. 193.

SILVEIRA, João Tiago, Anotação ao artigo 7.º” in O Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas: Comentários à luz da jurisprudência, 2.ª edição, AAFDL Editora, 2018, p. 482.

ANTUNES, Tiago, Anotação ao artigo 9.º, in O Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas: Comentários à luz da jurisprudência, 2.ª edição, AAFDL Editora, 2018, p. 617.

REBELO DE SOUSA, Marcelo, SALGADO DE MATOS, op. cit., p. 30.

[1] CARVALHO, Raquel, Anotação ao artigo 7.º, in Comentário ao Regime da Responsabilidade Civil

Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, Universidade Católica Editora, 2013, p. 171.

[2] CARVALHO, Raquel, op. cit., p. 171

[3] Cfr. RUI MEDEIROS, “A responsabilidade civil…”, cit., p. 26

[4] PEDRO, Ricardo, op. cit., p. 193.

[5] SILVEIRA, João Tiago, Anotação ao artigo 7.º” in O Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual

do Estado e demais Entidades Públicas: Comentários à luz da jurisprudência, 2.ª edição, AAFDL Editora,

2018, p. 482.

[6] ANTUNES, Tiago, Anotação ao artigo 9.º, in O Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do

Estado e demais Entidades Públicas: Comentários à luz da jurisprudência, 2.ª edição, AAFDL Editora,

2018, p. 617.

[7] A autora salienta que a culpa leve pretende refletir o abaixamento pontual e pouco censurável do grau de zelo do funcionário. CARLA AMADO GOMES [A Responsabilidade Pessoal e Institucional do Dirigente da Administração Pública no quadro da Lei 67/2007, de 31 de dezembro)] in Textos dispersos sobre Direito da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais entidades públicas— Lisboa: edição da AAFDL, 2010, p. 174

[8] REBELO DE SOUSA, Marcelo, SALGADO DE MATOS, op. cit., p. 30.

Pesquisar neste blogue

Direito Administrativo II - PB16