Simulação de Direito Administrativo - Parecer do Governo
Parecer escrito (simulação) – Posição do Governo
Direito Administrativo II
Regente: Vasco Pereira da Silva
Docente: Gonçalo Sá Gomes
ANO LECTIVO 2025/2026
2.º ANO – TURMA B
Subturma 16
Nome/número: Ariana Mesquita (71199), Beatriz Ribeiro (72359), Daniela Soares (71554), Ricardo Faria (71394), Santiago Silva (71516)
Índice
Direito de Manifestação …………….……………………………………………………… 3
Resolução do Conselho de Ministros ....................................................................................4
Consequências do incumprimento da resolução do Conselho de Ministros........................7
Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado................................................................15
Fundamentação jurídica e exclusão da responsabilidade do Estado...............................15
Imputabilidade da atuação das Forças Públicas de Segurança ao Governo.............16
● Forças de Segurança enquanto Administração Direta do Estado.....................16
Responsabilidade Civil Extracontratual e os seus pressupostos............................18
Conclusões ………………………….………………………………………......……………… 20
Enquadramento
O presente parecer é elaborado no âmbito da simulação de julgamento em que o Governo e a GNR são chamados a responder pela atuação adotada durante uma manifestação. Os autores entendem que os seus direitos foram violados e que existe responsabilidade civil do Estado pelos danos alegadamente sofridos.
Contudo, da análise dos factos e do enquadramento jurídico aplicável, entendemos que essa conclusão não é a mais correta. A manifestação ocorreu num contexto particular, marcado pela existência de medidas restritivas em vigor e por preocupações relacionadas com a segurança e a ordem públicas. Perante estas circunstâncias, as autoridades não podiam simplesmente ignorar os riscos existentes nem deixar de exercer as competências que a lei lhes atribui.
É precisamente neste contexto que deve ser analisada a atuação da GNR. A intervenção policial não surgiu de forma isolada ou arbitrária, mas como resposta a uma situação concreta que exigia uma atuação por parte das autoridades. Por isso, a questão central não é apenas saber se houve uma manifestação, mas antes perceber se a atuação administrativa respeitou os limites impostos pela lei.
Ao longo deste parecer procuraremos demonstrar que a manifestação não observou integralmente o regime jurídico aplicável, que a atuação das autoridades se manteve dentro dos parâmetros da legalidade e da proporcionalidade e que, por essa razão, não se encontram preenchidos os pressupostos necessários para responsabilizar civilmente o Estado.
Direito de Manifestação
Reconhecemos que todos os cidadãos têm o direito de reunião e de manifestação. É um direito que está consagrado na Constituição da República Portuguesa, no seu artigo 45º.
Acontece que o direito de reunião e de manifestação não é um direito absoluto, estando o seu exercício sujeito a um procedimento administrativo próprio. Além disso, é regulado pelo Decreto-Lei 406º/74 de 29 de agosto.
É importante mencionar que os manifestantes, João e Maria, ao quererem realizar a manifestação junto da Assembleia da República deveriam ter avisado por escrito e com uma antecedência de, pelo menos, dois dias úteis o Presidente da Câmara Municipal de Lisboa sobre a realização da manifestação, conforme o artigo 2º/1 do Decreto-Lei 406/74 de 29 de agosto. Os manifestantes entregaram o aviso apenas à PSP e GNR e não ao Presidente da Câmara de Lisboa, havendo um incumprimento do requisito legal ao mandarem o aviso para órgãos incompetentes. Referir que não se pode aplicar o artigo 41º do CPA, uma vez que o documento apresentado pelos manifestantes não configura um requerimento, uma petição ou outro ato dirigido à prática de um ato, mas sim um mero aviso à realização da manifestação. Mesmo que em sentido diverso, o conteúdo do aviso não está suficientemente estruturado enquanto requerimento, não podendo aplicar-se o artigo 41º do CPA.
Além disso, o aviso tinha de ser assinado por três promotores com indicação do nome, profissão e morada nos termos do artigo 2º/2 do Decreto-Lei 406/74 de 29 de agosto. Como João e Maria eram os únicos responsáveis pela manifestação, presume-se que houve apenas a assinatura destes manifestantes no documento. Sendo assim, os manifestantes voltaram a não respeitar os requisitos legais.
Desta forma, o Governo entende que os agentes Manuel e Manuela agiram corretamente ao centrarem-se na cessação da tutela constitucional do direito de manifestação e de ilegalidade da conduta dos manifestantes, uma vez que não cumpriram com os seus deveres. O dever de diligência também não foi cumprido, uma vez que a manifestação tornou-se um ajuntamento desorganizado por não ter tido a notificação inicial.
Efetivamente, a Constituição da República Portuguesa, no seu artigo 45º, defende o direito de reunião e de manifestação, mas há limites que têm de ser respeitados, nomeadamente o facto de a manifestação ser realizada de forma pacífica e sem armas (45º/1 Constituição da República Portuguesa). Ora, os manifestantes a certa altura vão arremessar pedras aos agentes de segurança pública, incumprindo com os limites impostos pela Constituição da República Portuguesa.
Em suma, consideramos que a manifestação é ilegal.
Resolução do Conselho de Ministros
Ora, importa, antes de mais, recordar que o Conselho de Ministros (doravante CM) é um órgão cuja composição se encontra plasmada na CRP nos termos do seu art. 184.º. Ademais, o funcionamento e regulamento do CM encontra-se previsto na Resolução do CM n.º 105/2025 de 3 de junho. Assim, o Conselho de Ministros é um órgão coletivo formado pelos elementos do governo que constam do art. 1.º do diploma supramencionado e detém competência de atuação nos termos do art. 200 da CRP. Com efeito, o órgão em questão pode aprovar propostas de resolução - que originaram, se aprovadas, - Resoluções do CM (200 …). As resoluções do CM devem incidir sobre as matérias tuteladas pelo governo nos termos dos arts. 199/c e 199/g da Constituição é ainda importante esclarecer que o Conselho de Ministro pode decidir por via de diversos instrumentos legais, sendo eles as Propostas de lei, os Decretos-Lei, os Decretos Regulamentares e as Resoluções do Conselho de Ministro.
Antes de focarmos nos aspetos importantes para este caso, consideramos pertinente dar umas breves notas acerca das outras formas que as decisões do Conselho de Ministros podem revestir.
Ora, no respeitante às Propostas de Lei, temos que concretizar numa proposta que o governo apresenta ao Parlamento, pois o conteúdo da mesma consta da reserva legislativa da Assembleia da República. Assim, é o Conselho de Ministros o órgão responsável pela aprovação e discussão da proposta antes do envio aos deputados.
Quanto aos Decretos-Lei temos que se trata do reflexo da função legislativa do Governo através da qual este órgão tem a capacidade de alterar, criar ou revogar leis, em sentido amplo, acerca de assuntos que sejam da sua competência. Competência esta que é determinada à luz do art. 198 da CRP.
Por fim, os Decretos Regulamentares que concretizam a forma mais solene dos regulamentos governamentais (138.º n.º3 alínea a) e por isso têm de cumprir diversas exigências para poderem existir validamente na ordem jurídica: i) sujeição a promulgação e, consequentemente, ao poder de veto do Presidente da República nos termos do art. 134.º alínea b) e 136.º da CRP; ii) sujeito a referenda ministerial, nos termos do art 140.º n.º1 da CRP; iii) sujeito ao recurso obrigatório de fiscalização concreta da constitucionalidade para o Ministério Público quando qualquer Tribunal recuse aplicar uma das suas normas com base na inconstitucionalidade destas normas ou violação de uma lei de valor reforçado (280.º n.º3 da CRP); iv) obrigação de publicação na alínea h) da 1.ª série do Diário da República com base no art 119.º alínea h) e art. 3.º n.º2 alínea o) da Lei 74/98 de 11 de novembro. Outra consequência dos Decretos Regulamentares serem a forma mais solene do poder regulamentar do Governo está espelhada no art. 138.º n.º3 alínea a) do CPA uma vez que prevalecem em caso de confronto com qualquer outro regulamento do governo.
Quanto às Resoluções do Conselho de Ministros, temos que: A resolução do Conselho de Ministros é um instrumento jurídico utilizado pelo Governo para formalizar decisões colegiais (do Conselho de Ministros), aprovar regulamentos internos, planos estratégicos ou medidas específicas de política pública. Ou seja, são instrumentos centrais para a governação do país, regulando tanto o funcionamento interno do Governo quanto a implementação de políticas públicas e planos estratégicos.
As resoluções são decisões sobre matérias concretas que não exigem força de lei, servindo para autorizar despesas, aprovar planos estratégicos, declarar situações de calamidade etc.. São características principais das mesmas: i) não sujeição a promulgação e, consequentemente, ao poder de veto do Presidente da República (alínea b) do artigo 134.º e n.º 4 do artigo 136.º da CRP – falam apenas em decretos regulamentares e em decretos do governo); ii) não sujeição a referenda ministerial (n.º 1 do artigo 140.º da CRP – fala apenas em decretos regulamentares e em decretos do governo); iii) não sujeição ao recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade obrigatório para o Ministério Público, quando qualquer tribunal recuse a aplicação de uma das suas normas com fundamento na respectiva inconstitucionalidade ou violação de lei de valor reforçado (n.º 3 do artigo 280.º da CRP – só fala em ato legislativo e em decreto regulamentar); iv) a obrigatoriedade de publicação na 1.ª série do Diário da República (alínea p) do n.º 2 do artigo 3.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro –nomear dirigentes, ratificar acordos internacionais, etc.
Após este enquadramento importa mencionar que o Governo é um órgão dotado de poder regulamentar, facto que se encontra respaldado, por exemplo, no art. 199/c da CRP. Entende-se por poder regulamentar um poder normativo que é atribuído ou pela Constituição ou pela Lei e que, nesse sentido, não pode extravasar nem violar a Lei ou a CRP. O poder regulamentar do governo pode se manifestar sobre diversas formas: Decretos Regulamentares, Resoluções do Conselho de Ministros com conteúdo normativo, Portarias e Despachos. Assim, o Governo pode exercer o seu poder regulamentar por via do Conselho de Ministros desde que seja sobre a forma de Decreto Regulamentar ou Resolução com carácter normativa , logo os Decretos-Lei e as Propostas de Lei não são emanadas à luz do poder regulamentar do governo, mas sim do seu poder legislativo. Ad contrarium, verificamos que as Portarias e os Despachos são emitidos à luz do poder governamental do governo mas não pelo Conselho de Ministros.
Com efeito, dentro deste poder regulamentar do governo o CPA estabelece uma hierarquia por via do art. 138.º. Para efeitos deste processo, consideramos especialmente o n.º3 do art. 138 do CPA que não só reconhece os instrumentos jurídicos lá elencados como regulamentos governamentais, como também estabelece uma relação hierárquica entre estes. Da interpretação deste artigo retiramos que os regulamentos do governo prevalecem sobre regulamentos regionais e autárquicos salvo se estes configurarem normas especiais, tal como é respaldado no art. 138.º n.º1 CPA.
Neste caso em concreto, temos que existe uma Resolução que visa impor diretrizes acerca da organização da manifestação, no sentido de exigir que os manifestantes provem que sejam tomadas as medidas de precaução necessárias para evitar o consumo de álcool e o uso de utensílios potencialmente perigosos. Em termos concretos a validade desta Resolução é garantida nos termos dos arts. 112.º n.º6 CRP e 136.º n.º2 do CPA que permite ao governo a emissão de regulamentos independentes dentro das matérias que tutela. Como já vimos a Resolução é considerada um regulamento independente e consubstancia diretrizes sobre uma matéria que é da competência do governo, quer por via dos artigos 182.º quer por via do art 199.º g) e 199.º c) da CRP. De notar que tal Resolução exige publicação em DR, nos termos do artigo já mencionado da lei 74/98, pelo que através da mesma trata-se de um instrumento jurídico apto a produzir efeitos externos nos termos do art. 139.º do CPA, satisfazendo assim todos os requisitos necessários para vincular os particulares.
Assim, determinamos que a Resolução é válida e não carece de nenhum desvalor jurídico, encontrando-se apta para produzir efeitos na esfera de terceiros.
Ademais, é nosso entender que, mesmo que considerássemos que quer a resolução do Conselho de Ministros quer o Regulamento Municipal padecesse de algum desvalor jurídico, não poderia a Administração derrogá-los com base num acto administrativo de caráter individual e concreto à luz do art. 142.º n.º2 do CPA. O artigo invocado plasma o princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos, segundo o qual um regulamento não pode vir a ser desaplicado por um ato administrativo. É do nosso entendimento que, a Administração Pública, nos casos isolados em que tenha que decidir, não pode desaplicar os regulamentos com fundamento na sua invalidade. Embora reconhecemos que esta realidade representa um paradoxo, em que se passa a ter como válido o cumprimento administrativo de uma normatividade inválida, tal exigência de aplicar o regulamento vigente, independentemente da sua conformidade com a lei, decorre do princípio da legalidade administrativa (de acordo com o qual a Administração está submetida a todo ordenamento jurídico e, portanto, também às regras que ela própria elabora) e do princípio da separação de poderes (que estipula que o controlo da legalidade é da competência dos tribunais e não da Administração). Acrescentamos que fundamentar que a Administração tem o poder (ou até mesmo o dever) de afastar uma norma regulamentar que viole normas de hierarquia superior significaria aceitar uma substituição da Administração Pública aos tribunais e uma consequente violação do princípio da legalidade, bem como um precedente para a judicialização da Administração Pública.
Ressalvamos que esta lógica não se relaciona com o exposto no art. 144.º n.º1 do CPA, já que este artigo procura atribuir à administração a possibilidade de retirar uma norma inválida do Ordenamento Jurídico, mas não a obriga a tal.
Assim, concluímos que, à luz do art. 142.º n.º 2 do CPA, as diretrizes da Resolução do Conselho de Ministros teriam de ser aplicadas.
Consequências do incumprimento da resolução do Conselho de Ministros
Importa ainda analisar as consequências do incumprimento da Resolução do Conselho de Ministros, que determinava que os organizadores da manifestação demonstrassem a adoção de medidas destinadas a prevenir o consumo de álcool e a utilização de armas durante o evento.
Do ponto de vista do Governo, este incumprimento assumiu particular relevância na avaliação das circunstâncias concretas da manifestação. Desde logo, a ausência de prova de que tinham sido adotadas medidas preventivas adequadas contribuiu para aumentar a perceção de risco associada ao evento e influenciou a definição do dispositivo policial considerado necessário para garantir a segurança dos participantes e de terceiros.
Além disso, a falta de colaboração dos organizadores na demonstração dessas medidas revelou, no entendimento da Administração, um incumprimento dos deveres de cuidado e diligência que lhes eram exigíveis. Tal circunstância dificultou a atuação preventiva das autoridades e constituiu um elemento relevante na apreciação da legalidade da manifestação e dos riscos que dela poderiam resultar.
Por essa razão, as forças de segurança tiveram em consideração o incumprimento das orientações constantes da Resolução ao avaliarem a necessidade de intervenção no terreno. Não se tratou de restringir arbitrariamente o exercício do direito de manifestação, mas de responder a uma situação em que existiam indícios objetivos de que as condições mínimas de segurança não tinham sido plenamente asseguradas pelos promotores do evento.
Assim, ainda que se discuta a validade jurídica da Resolução ou o alcance das obrigações nela previstas, não pode ignorar-se que o comportamento dos organizadores constituiu um fator relevante para a atuação das autoridades, nomeadamente na avaliação do risco, na preparação do dispositivo de segurança e na adoção das medidas consideradas necessárias para prevenir situações de perturbação da ordem pública.
Do princípio da proporcionalidade
Teoricamente, não há uma hierarquia de direitos fundamentais na Constituição, não há um direito fundamental que seja considerado superior a outro de forma abstrata. Todavia, quando há colisão de direitos, há normalmente pelos tribunais uma tentativa de harmonização destes, em vez da anulação de um em detrimento do outro. Ambos hão de ceder na medida necessária para que possam produzir ambos efeitos. Ora, quando não é possível esta harmonização, exige-se uma hierarquia, e a decisão de que direito deverá prevalecer sobre o outro. Aqui avaliamos a proporcionalidade e a gravidade da violação dos direitos em causa. Apesar disto, podemos identificar um direito que age como limite, e acaba por ser a base de todos os direitos. É esse a dignidade da pessoa humana, disposta no art. 1º CRP. Nenhum outro direito constitucionalmente protegido pode ser exercido na violação deste. Assim, o direito à manifestação, do art. 45º da CRP, tem um limite que é o direito à integridade física e à vida, ainda do art. 25º da CRP, este que está diretamente ligado à dignidade da pessoa humana. Neste caso, falamos da integridade física dos agentes da GNR e dos demais terceiros que também pudessem ficar feridos pelas ações dos manifestantes. Desta forma, o direito à manifestação só se mantém protegido enquanto pacífico, pois o próprio art. 45° não autoriza a violência, nem o art. 1°, n.°1 do DL 406/74 de 29 de agosto o faz. Portanto, a partir do momento em que os manifestantes começam a lançar pedras, constituindo isto um ataque ao direito à integridade física, o anterior direito cessa e perde o estatuto constitucional de "manifestação". Assim, a GNR deve agir, como mencionado no art. 3°, n.° 1, alínea a) da Lei Orgânica da GNR, para assegurar a integridade física e segurança de todos os presentes e garantir a ordem pública.
Quanto ao uso da força, a intervenção policial aqui analisada insere-se no conceito de "Administração Agressiva", caracterizada pela restrição direta à esfera jurídica dos particulares, nomeadamente à liberdade e propriedade, em prol da salvaguarda do interesse público. Esta atuação configura o que a doutrina denomina como ‘operações materiais’, tratando-se de atuações físicas que visam conservar a ordem pública em situações de agressividade ilícita. Ora, quando a demora de uma atuação por parte da Administração possa frustrar o interesse público e está em causa a segurança interna, a Administração goza do privilégio de execução prévia, tendo legitimidade para o uso de força pública e para imposição coerciva das suas decisões. Podem as forças de segurança tomar ações que reúnem simultaneamente a decisão e a execução. Estas ações não enquadram o procedimento administrativo comum, contudo, como os agentes atuavam como um ramo da Administração Pública, as suas ações são imputáveis ao Estado. Neste contexto, sendo que restringe direitos e liberdades, está sempre vinculada à lei e ao princípio da proporcionalidade.
Vamos ver agora, como este princípio funciona como um limite indispensável para garantir que essa agressividade administrativa não é excessiva para o interesse público.
Do princípio da proporcionalidade:
O princípio da proporcionalidade, consagrado nos artigos 18.º n.º 2, 19.º n.º 4, 266.º n.º 2, 272.º n.º 1 da CRP, e ainda densificado no artigo 7.º do CPA, funciona como fundamento para a legalidade da atuação administrativa. Quanto à aplicação do artigo do CPA é de notar que os princípios gerais de direito, como o da proporcionalidade, não se aplicam apenas quando a Administração emite uma decisão formal, como um ato administrativo, mas toda e qualquer atuação, incluindo operações materiais, intervenções técnicas e a ação policial. A proporcionalidade é um princípio que, assim, visa um equilíbrio entre os fins e os meios da atuação pública e permite um controle material e interno do poder discricionário. É ainda crucial para a legitimidade da atuação administrativa, assegurando que qualquer restrição de direitos dos cidadãos é justificada e ainda mais, razoável.
A proporcionalidade desdobra-se nos seus três conhecidos subprincípios, a saber, a adequação, necessidade e proporcionalidade stricto sensu. Isto significa que uma medida desnecessária é forçosamente ilegal, tal como uma medida inadequada é ilegal, ou uma demasiado lesiva o é igualmente. Como estabelece o Professor Freitas do Amaral, “O «princípio da proporcionalidade» é o princípio segundo o qual a limitação de bens ou interesses privados por atos dos poderes públicos deve ser adequada e necessária aos fins concretos que tais atos prosseguem, bem como tolerável quando confrontada com aqueles fins.” Ora, cabe-nos a nós provar que assim o é neste caso.
Das três vertentes do princípio da proporcionalidade:
O primeiro subprincípio a abordar é a adequação, que estabelece que o meio utilizado é idôneo e adequado para alcançar o fim a que se propõe (artigo 7.º, n.º 1 do CPA). Como dispõe o Acórdão do Tribunal de Relação do Porto, de 30 de outubro de 2013, “quando se mostrar quantitativamente justa, ou seja, não se situe nem aquém nem além do que importa para obtenção do resultado devido”. Ora, como veremos mais à frente, embora se possa invocar a legítima defesa dos agentes de segurança, as restrições à manifestação foram especialmente invocadas para proteger a segurança dos particulares envolvidos. A utilização da arma de fogo foi o meio idóneo para fazer cessar imediatamente as agressões violentas que punham em risco a vida dos agentes e dos outros particulares presentes. O arremesso de pedras à distância cria um perímetro de perigo que impede o combate corpo a corpo, assim, disparos defensivos são o único meio técnico eficaz para quebrar a linha de agressão de uma multidão hostil.
Quanto ao subprincípio da necessidade (artigo 7.º, n.º 2 do CPA), temos que avaliar se não existia outro meio igualmente eficaz e menos lesivo disponível no exato momento, ou seja, se a intervenção foi a menos restritiva possível. Como dispôs o Acórdão do STA, de 10 de outubro de 1998, “a Administração está obrigada, ao atuar discricionariamente perante os particulares, a escolher, de entre várias medidas que satisfazem igualmente o interesse público, a que menos gravosa se mostrar para a esfera jurídica daqueles”.
Devemos assim demonstrar a impossibilidade e a ineficácia dos outros meios de dissuasão alternativos:
O bastão policial é inútil contra pedras arremessadas à distância, como qualquer leigo consegue perceber;
O gás pimenta / gás lacrimogéneo, apesar de não termos conhecimento de ter sido utilizado pelos agentes, podia nem sequer estar em posse dos agentes ou falhar em dispersar o grupo dado condições climatéricas não permitirem a sua eficácia;
O uso da força física direta implicaria que os militares da GNR progredissem sob a chuva de pedras, potenciando ferimentos graves ou mortais na cabeça e órgãos vitais.
Assim, entendemos que o recurso à arma de fogo cumpre com o art. 3.º do Decreto-Lei n.º 457/99, surgindo como último recurso quando as restantes medidas policiais se revelam insuficientes para suster o perigo iminente. A ponderação não é abstrata: entre a incerteza do resultado do meio menos lesivo e a garantia de extinção do perigo, o agente pode optar licitamente pelo segundo. Como dispõe o artigo: "No respeito dos princípios constantes do artigo anterior e sem prejuízo do disposto no n.º 2 do presente artigo, é permitido o recurso a arma de fogo: a) Para repelir agressão actual e ilícita dirigida contra o próprio agente da autoridade ou contra terceiros;" Ainda, dita o Acórdão do Tribunal da Relação do Porto, de 30 de outubro de 2013: “18. O legislador do DL 457/99, estabeleceu inequivocamente que, apesar da acção de defesa ser necessária, i. é indispensável para impedir a agressão, esta acção só está justificada quando houver uma proporcionalidade qualitativa entre os bens. Ou seja, só está justificada a acção de defesa (necessária para repelir a agressão), que se traduza num risco sério de morte ou de lesão corporal grave do agressor, quando o bem objecto da agressão for a vida ou a integridade física essencial." Mutatis mutandis, é o que se verifica neste caso, pois estava em causa a vida e integridade física dos agentes.
Assim, podemos concluir que não existia outro meio igualmente eficaz e menos lesivo disponível no exato momento da agressão.
Por fim, cabe-nos avaliar a proporcionalidade stricto sensu (artigo 7.º, n.º 2 do CPA), que trata do equilíbrio e da exigência deste equilíbrio entre os custos pela atuação tomada e os benefícios a serem salvaguardados.
É certo que a intervenção policial rege-se pelo objetivo de “assegurar a legalidade democrática, garantir a segurança interna e os direitos dos cidadãos, bem como colaborar na execução da política de defesa nacional, nos termos da Constituição e da lei”. De facto, o art. 272.º, n.º 2 da CRP estabelece que as medidas das forças policiais não devem ir além do estritamente necessário, no entanto, cabe ressalvar que no terreno e nesta situação em concreto, houve um juízo de prognose tomado pelos agentes. Este juízo, apesar de também avaliado nos critérios da proporcionalidade, é tomado face ao carácter urgente da decisão. Há assim, margem de livre apreciação dos agentes para tomar determinada decisão. Ademais, a prognose trata-se de uma “antecipação intelectual do futuro ou a ‘arte do provável’”. Prende-se com a capacidade da Administração de valorar uma situação concreta e antecipar ou projetar um resultado futuro na prossecução do interesse público. O Tribunal deve, na sua decisão, fazer-se substituir ao agente e ao perigo iminente do momento da atuação em causa. Há que ter em conta que “Os juízos sobre o futuro nunca são exatos”. E ademais, que é impossível saber o desfecho da situação não tivessem os agentes agido como agiram. Poderiam ter havido baixas mais graves do lado dos agentes, poderiam outros particulares ter ficado feridos gravemente pelo arremesso de pedras da calçada. Não sabemos. Mas não podemos dizer com certeza que a ação dos agentes não foi a menos lesiva para o caso concreto. Como dispõe Anabela Pinto da Silva, “Estamos, contudo, cientes que o uso da força, (des)proporcional, só se conseguiria determinar, com rigor, no próprio momento, sendo que todas as ponderações posteriores serão uma mera tentativa de aproximação às circunstâncias daquele caso concreto. Esta é, contudo, a única ponderação possível de ser realizada.”
Sabemos, e também o sabiam os manifestantes as consequências possíveis do corrente arremessar de pedras da calçada às forças policiais. Ora, não se pode exigir que um agente sofra uma fratura craniana ou sofra consequências piores sob um apedrejamento em nome do direito de manifestação de quem atira as pedras. Ainda, o sacrifício imposto aos agressores, do risco de serem atingidos por um disparo, é inteiramente razoável face ao objetivo imperativo de salvar as vidas dos agentes da autoridade. Tem que se pesar, então, a legalidade dos danos causados aos manifestantes e na outra mão pesar os possíveis danos que os agentes poderiam suportar se não tivessem respondido da forma que responderam. Para além disso, ficaram, de facto, feridos vários agentes, como mencionado anteriormente.
Assim, o benefício de proteger a integridade física deve superar o impacto de limitar temporariamente o protesto. Ou seja, o que a GNR defendeu com a sua atuação, a vida e a integridade física dos seus agentes e dos restantes presentes, tem um peso jurídico manifestamente superior ao direito de manifestação dos estudantes, (que até já tinha sido corrompido pela quebra da pacificidade), ou até à integridade física dos próprios manifestantes que estavam a agir ilicitamente.
Como conclusão, na resposta às ações ilícitas da parte dos manifestantes os agentes agiram legalmente e ainda se pode dizer que a sua atuação passou no teste dos três pressupostos do princípio da proporcionalidade, mostrando-se a atuação idônea ao fim pretendido, de interromper o ataque que estava a ser feito às forças de segurança, necessária, pois dentro dos outros meios de dissuasão apresentados foi razoável ao juízo de prognose feito pelos agentes e ainda equilibrada, pois o possível sacrifício que os agentes sofrem, em lesões físicas e o possível risco de lesão aos demais terceiros na ação, foi avaliado e determinado superior ao sacrifício experienciado pelos manifestantes. Como Estado temos o dever de proteger a segurança e a ordem pública.
Da legítima defesa
De acordo com o entendimento jurídico comum, quem inicia a agressão violenta suporta o risco da lei reduzir a sua tutela jurídica face à outra parte, daí existir o instituto da legítima defesa. Na legítima defesa passa a ser legítimo um ato antes ilícito por uma violação de direitos anteriores, trata-se portanto de uma exclusão de ilicitude. Neste caso, pedras da calçada a serem arremessadas pelos manifestantes são mais letais de agressão.
Como princípio geral de direito também aprendemos, e principalmente em direito das obrigações, que somos chamados a suportar o nosso próprio prejuízo. Ora, no Art. 4.º do RRCEE, está estabelecido o pressuposto da culpa do lesado. Este é de extrema relevância pois está provado pela defesa, que o evento que originou o perigo foi o arremesso de pedras da calçada pelos estudantes. Está, para além disso, descrito na hipótese que esta ação causou hematomas e hospitalização aos agentes. Ou seja, foi o próprio comportamento dos lesados que levou a um agravamento substancial dos danos que estes vieram a sofrer. Há um concurso de culpas.
Haverá fundamento para uma indemnização? Com base na gravidade da culpa dos manifestantes este fundamento é posto em causa. Se de facto os manifestantes conseguirem provar um fundamento para indemnização, esta poderá ser averiguada. Até lá, deve o Tribunal reduzir este dever de indemnização por inteiro ou muito substancialmente, pois embora seja lamentável o facto de um manifestante estar em estado grave no hospital isso não invalida a legalidade da conduta adotada pelos agentes.
Olhemos para o disposto no artigo 337º do Código Civil:
1. considera-se justificado o acto destinado a afastar qualquer agressão actual e contrária à lei contra a pessoa ou património do agente ou de terceiro, desde que não seja possível fazê- lo pelos meios normais e o prejuízo causado pelo acto não seja manifestamente superior ao que pode resultar da agressão.
2. o acto considera- se igualmente justificado, ainda que haja excesso de legítima defesa, se o excesso for devido a perturbação ou medo não culposo do agente.
E ainda o artigo 33.º do Código Penal:
1. se houver excesso dos meios empregados em legítima defesa, o facto é ilícito mas a pena pode ser especialmente atenuada.
2. o agente não é punido se o excesso resultar de perturbação, medo ou susto, não censuráveis.
Sabemos ainda que é costume a afirmação de que o agente deve usar, daqueles à sua disposição, o meio menos lesivo ao agressor, daqui, “O critério reside, como bem aponta Maria Graça trigo, não no tipo de meio, mas no resultado provável da sua utilização. Mas devemos insistir noutro ponto. Como vimos, este requisito não deve, nem pode, colidir com a confiança que o defendente deposita na eficácia do meio eleito para prevenir ou fazer cessar a agressão; muito menos se pode reputar desnecessário o meio escolhido pelo defendente se este era o único que se encontrava disponível. A ponderação de interesses em causa é, todavia, clara, como já tivemos oportunidade de atestar: entre a incerteza do resultado do meio menos lesivo e a garantia de que um mais gravoso conduzirá à extinção imediata e definitiva do perigo, o agente pode optar licitamente pelo último.” e ainda, quanto à questão de se “poderão ser sacrificados os bens pessoais do agressor para a salvaguarda de bens pessoais do defendente. Nada no regime legal nos obriga a rejeitar tal proposta. Aliás, a questão poder-se-ia colocar na colisão de bens do mesmo tipo, sejam pessoais do agressor e do defendente (mesmo de grau diferente, pense-se na mulher que se defende do violador, incapacitando-o ou mesmo provocando-lhe a morte).”
Assim, é de ter em conta que não se discute a ilicitude da defesa, pois já vimos que este pressuposto cai por terra, mas as consequências dessa defesa, que se prendem aos danos causados ao agressor. Aqui entra, portanto, a questão da indemnização quanto ao dano, que deve ser, no entanto, seriamente avaliada. Perante todo o disposto, e o acontecimento em causa, a escolha tomada pelos agentes é perfeitamente sustentável, atendendo ao instituto da legítima defesa.
Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado
Fundamentação jurídica e exclusão da responsabilidade do Estado
A manifestação estudantil surgiu num contexto de insatisfação perante a “crise económica global”. Neste enquadramento, a função política atribuída ao Governo, enquanto órgão responsável pela condução da política geral do país, concede-lhe uma margem de liberdade para responder a situações desta natureza e assegurar a proteção do Estado e dos cidadãos, nos termos do artigo 199.º, alíneas a) e b), da CRP. Trata-se de decisões relacionadas com opções políticas fundamentais, e não com a criação de regras de conduta social quotidiana.
Deste modo, entende-se que o ato político, esgotando-se na sua eficácia orgânica, não se encontra sujeito ao artigo 136.º/4 do CPA, não necessitando, por isso, de lei habilitante.
A manifestação dos estudantes ocorreu no contexto do descontentamento relacionado com a “crise económica global”. Ora, a função política reconhecida ao Governo, enquanto órgão encarregado da orientação da política geral do país, permite-lhe uma certa flexibilidade para responder a este tipo de situações e assegurar a proteção dos cidadãos. De acordo com o Relatório Anual de Segurança Interna de 2025, apresentado perante o Conselho Superior de Segurança Interna, a criminalidade geral participada registou um crescimento de 3,1%, decorrente de crimes associados ao reforço da fiscalização das autoridades e a uma maior proatividade policial em matérias como a detenção de armas proibidas e crimes de desobediência. Consequentemente, verificou-se igualmente um aumento dos crimes de resistência e coação sobre funcionários, realidade que afeta diretamente os agentes policiais no exercício das suas funções em manifestações públicas.
Ao aprovar a Resolução do Conselho de Ministros, o Governo limitou-se a dirigir orientações à Administração Pública no sentido de “evitar o consumo de álcool e a utilização de armas e de utensílios potencialmente perigosos”, com o objetivo de preservar a segurança interna. Assim, o executivo não legislou no sentido de restringir o direito de manifestação, limitando-se antes a coordenar os serviços subordinados para que estes exigissem garantias de segurança destinadas a proteger tanto os agentes policiais como os próprios manifestantes.
Imputabilidade da atuação das Forças Públicas de Segurança ao Governo
Forças de Segurança enquanto Administração Direta do Estado
No âmbito da organização administrativa do Estado é possível distinguir diferentes modalidades de Administração Pública: administração direta, indireta, autónoma e independente. No presente caso, para efeitos de aferição da responsabilidade das forças de segurança, importa apenas analisar a administração direta do Estado, uma vez que é nesta categoria que aquelas se inserem.
A administração direta do Estado corresponde ao conjunto de órgãos e serviços pertencentes à pessoa coletiva pública Estado, dependentes hierarquicamente do Governo, nos termos do artigo 2.º da Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro.
Embora o Estado seja o principal sujeito da organização administrativa, a Administração Pública integra igualmente outras pessoas coletivas públicas e privadas. Assim, a administração direta traduz-se na existência de serviços organizados destinados à prossecução de atribuições estaduais, sob dependência orgânica de determinados ministérios.
Importa ainda referir que o Governo constitui o órgão de soberania funcionalmente mais habilitado para a condução da política geral do país e para a direção superior da Administração Pública, conforme decorre do artigo 182.º da CRP. Neste contexto, compete-lhe dirigir os serviços e atividades de todas as estruturas administrativas integradas na pessoa coletiva Estado, nos termos do artigo 183.º da CRP.
Neste caso concreto, tanto a PSP como a GNR integram a administração direta do Estado, por força do artigo 2.º da Lei n.º 53/2007, de 31 de agosto (Lei Orgânica da PSP), bem como do artigo 2.º/1 da Lei n.º 63/2007, de 6 de novembro.
No exercício da função administrativa, simples operações materiais podem causar prejuízos aos particulares. Torna-se, assim, necessário assegurar a tutela dos direitos e interesses dos cidadãos, impondo às pessoas coletivas públicas o dever de reparar os danos causados pelos seus órgãos ou agentes, conforme decorre do artigo 22.º da CRP. Esta disposição constitucional encontra-se intimamente ligada ao princípio da legalidade, previsto no artigo 3.º, e ao princípio da tutela jurisdicional efetiva, consagrado no artigo 20.º da CRP. Segundo o Professor Sérvulo Correia, o artigo 22.º da CRP constitui a norma que mais diretamente protege os direitos e interesses dos cidadãos.
Existe, contudo, divergência doutrinária quanto ao alcance do artigo 22.º da CRP. Parte da doutrina entende que esta norma apenas tutela violações de direitos, liberdades e garantias, enquanto a posição maioritária defende que a mesma abrange igualmente quaisquer direitos ou interesses juridicamente protegidos. Como explicam os Autores Jorge Miranda e Rui Medeiros, “ao contrário da tradição constitucional portuguesa que (...) colocava o acento tónico na responsabilidade dos empregados públicos, dos magistrados e oficiais de justiça e nos infratores da Constituição em geral, o preceito constitucional não tem em vista primacialmente a responsabilidade dos titulares dos órgãos, funcionários e agentes”
Deste modo, a norma consagra um verdadeiro direito subjetivo à reparação dos danos ilícita e culposamente causados pelo Estado ou demais entidades públicas. Acresce que se trata de uma norma diretamente aplicável, não dependendo de concretização legislativa adicional.
Responsabilidade Civil Extracontratual e os seus pressupostos:
O âmbito de aplicação do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas (RRCEEP), aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, encontra-se definido no seu artigo 1.º, estabelecendo que o Estado e as restantes pessoas colectivas de direito público respondem civilmente perante terceiros pelos danos resultantes de ações ou omissões ilícitas e culposas dos seus órgãos ou agentes, praticadas no exercício da função administrativa
A Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração Pública, regulada pelo Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro (RRCEEP), pode assumir três modalidades: responsabilidade por facto ilícito, responsabilidade pelo risco e responsabilidade pelo sacrifício. No presente caso, importa centrar a análise na responsabilidade por facto ilícito, de forma a imputá-la às forças de segurança.
A responsabilidade por atos ilícitos obedece, em grande medida, aos mesmos pressupostos da responsabilidade civil delitual prevista no artigo 483.º do Código Civil. Mais, para além desse, é necessário ainda referir que existem outros pressupostos necessários para que o princípio de compensação se verifique, designadamente o facto voluntário, a ilicitude, o dano e o nexo de causalidade. Como é possível notar, o RRCEE, em matéria de obrigação de indemnização é “particularmente lacunar”, como referido por Nuno Trigo dos Reis:
O primeiro pressuposto corresponde ao facto voluntário, isto é, a uma conduta humana dominada ou dominável pela vontade. Neste caso, a atuação dos agentes policiais, ao recorrerem ao uso de armas de fogo, constitui uma conduta deliberada e objetivamente controlável pela vontade dos próprios agentes.
O segundo pressuposto consiste na ilicitude, prevista no artigo 9.º do RRCEEP. Não basta a produção de prejuízos; é necessário que os interesses afetados sejam juridicamente protegidos. E portanto podemos concluir assim a intervenção dos agentes foi legal e proporcional, em estrita observância dos princípios da proporcionalidade (art. 7º CPA), da legalidade (art. 3º CPA e 266º/2 CRP) e do estado de necessidade (art. 3º/2 CPA), sendo uma operação material legítima ao abrigo dos poderes de polícia administrativa.
O terceiro pressuposto corresponde à culpa, prevista no artigo 10.º do RRCEEP. Para que exista responsabilidade, exige-se que o agente tenha atuado com dolo ou mera culpa. Nos termos do artigo 10.º RRCEEP, a culpa deve ser aferida segundo o padrão do funcionário médio colocado nas mesmas circunstâncias concretas. Ora, perante um contexto de tumulto, agressões físicas e arremesso de pedras da calçada contra agentes policiais, não seria razoavelmente exigível uma atuação substancialmente distinta da adotada pelas forças de segurança.
Este regime implica que a Administração responda pelos atos ilícitos e culposos praticados pelos seus agentes no exercício da função administrativa, assumindo uma responsabilidade direta perante os lesados.
No presente caso, os agentes das forças de segurança atuaram num contexto de elevada tensão e perturbação da ordem pública, marcado pelo arremesso de pedras da calçada contra os agentes policiais, provocando ferimentos e colocando em risco a integridade física dos presentes. Assim, o recurso à força deve ser enquadrado numa lógica de reposição da ordem pública e proteção da segurança coletiva, não sendo razoavelmente exigível, perante as circunstâncias concretas, uma atuação substancialmente distinta daquela que foi adotada.
O quarto pressuposto consiste no dano. Ainda que exista facto ilícito, sem prejuízo efetivo não há responsabilidade civil.
Segundo o Professor José Sérvulo Correia, “(...) o dano é a perda in natura sofrida pelo lesado em consequência de determinado facto, nos interesses tutelados pelo direito violado ou pela norma infringida”. No caso em análise, os agentes das forças de segurança provocaram danos físicos aos estudantes, tendo um sofrido um ferimento no braço e outro sido alvejado no tórax, encontrando-se em estado grave. Assim, este requisito encontra-se preenchido.
Por fim, exige-se a existência de nexo de causalidade entre o facto e o dano, ou seja, que os danos resultem diretamente da atuação praticada. Neste caso, foi a atuação dos agentes policiais, mediante recurso a armas de fogo, que originou os ferimentos sofridos pelos estudantes. É importante mencionar que vigora o princípio da autonomia técnica e operacional das forças de segurança. Nos termos do artigo 3.º/1 da Lei n.º 49/2008, a autonomia técnica traduz-se na utilização de conhecimentos e métodos adequados ao exercício das funções, enquanto a autonomia tática respeita à escolha do tempo, lugar e modo adequados à prática dos atos necessários ao exercício das atribuições legais dos órgãos de polícia criminal.
A mesma lei estabelece ainda que os órgãos de polícia criminal atuam com estrita autonomia técnica e tática, encontrando-se funcionalmente dependentes da autoridade judiciária competente no âmbito do processo penal, nos termos do artigo 2.º/4 da Lei n.º 49/2008.
Assim, conclui-se que o nexo de causalidade entre as orientações gerais emitidas pelo Governo e a atuação concreta dos agentes policiais não é interrompido , uma vez que os agentes atuam de forma a prosseguir com o seu dever.
Não se encontrem preenchidos todos os pressupostos, pelo que concluímos que não há obrigação de indemnizar.
Conclusões
Em suma, da análise efetuada resulta que a atuação das autoridades públicas se encontra devidamente enquadrada no exercício das competências que a Constituição e a lei lhes atribuem em matéria de proteção da ordem e segurança públicas.
O incumprimento das orientações constantes da Resolução do Conselho de Ministros constituiu um elemento relevante na avaliação do risco associado à manifestação, influenciando a atuação preventiva e operacional das forças de segurança, sem que daí resulte, por si só, qualquer juízo automático de ilicitude da conduta administrativa.
Com efeito, a intervenção da GNR deve ser apreciada à luz dos princípios da legalidade, necessidade e proporcionalidade, os quais, no caso concreto, se mostram respeitados, atenta a necessidade de resposta a uma situação de potencial perturbação da ordem pública.
Nestes termos, entende-se que não se encontram preenchidos os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado, uma vez que a atuação administrativa se manteve dentro dos limites do bloco de juridicidade aplicável, sendo, por isso, de afastar qualquer dever de indemnização.
Cordialmente, Ariana Mesquita (71199), Beatriz Ribeiro (72359), Daniela Soares (71554), Ricardo Faria (71394), Santiago Silva (71516)
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